新时代高校校内巡察的现实困境与优化路径研究

朱河锦

高校校内巡察是中国基层巡察制度的重要组成部分，是新时代加强党对高校的全面领导，坚持走中国特色社会主义大学发展之路的有力支撑。目前，高校校内巡察尚处于初步探索阶段，面临着诸多困境。在中央巡视力度加强、基层巡察持续推进的背景下，进一步厘清高校校内巡察的内涵，对高校实施校内巡察现状及面临的现实问题进行分析，探索优化路径，有助于促进校内巡察规范有效开展，推动高校在从严治党全过程和教育实践各环节中实现内涵式发展。

一、新时代高校校内巡察的内涵及意义

厘清高校校内巡察的内涵，是正确认识校内巡察，有效进行理论研究和指导实践探索的首要步骤，高校校内巡察的意义分析则是确定其发展与完善必要性的基础。

（一）高校校内巡察的内涵

2019年颁布的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》（以下简称《意见》），对新形势下党的政治建设工作进行了全面部署。《意见》明确提出：“要加强对党的政治建设工作的监督检查，将其作为巡视巡察和督查检查的重要内容，深化政治巡视，强化政治监督，着力发现和纠正政治偏差。”①中共中央关于加强党的政治建设的意见[N].人民日报，2019-02-28(001).当前，校内巡察逐渐成为高校全面从严治党向基层党组织和教学全过程、全领域纵深拓展的有效措施，越来越多的高校在不断借鉴党中央和省委巡视经验的基础上，积极探索开展校内巡察的有效路径，以妥善有效解决高校发展过程中出现的系列问题。

所谓高校校内巡察，顾名思义，即高等学校在校内开展的巡察。何谓巡察？《中国共产党章程》①《中国共产党章程》第14条：党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度。《中国共产党党内监督条例》②《中国共产党党内监督条例》第19条：省、自治区、直辖市党委应当推动党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度，使从严治党向基层延伸。相关条款明确指出，巡察来源于巡视，二者皆是党的各级组织开展党内监督的重要方式，主要区别在于实施主体的不同。具体而言，巡视是指中央和省（区、市）党委按要求组建巡视组对下级党组织和领导干部进行巡行视察的监督，而巡察则是指党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会参照巡视制度对下级党组织和领导干部进行的监督，是巡视监督向基层的延伸和补充。简言之，中央和省（区、市）党委的监督称之为巡视，市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党委的监督称之为巡察。由于巡察主体具有基层属性，因而巡察通常亦称为基层巡察。

由此可见，高校党委作为党的市（地、州、盟）、县（市、区、旗）一级委员会，其所开展的对下级党组织和领导干部的监督也属于巡察监督。两者相较而言，市（地、州、盟）、县（市、区、旗）巡察范围较广、对象众多，涵盖辖区内所有政府及企事业单位，涉及不同行业分布，而高校校内巡察范围相对较窄，仅限于高等学校内部。因此，高校校内巡察就是高校党委依照巡视巡察监督的原则和方式，组建专门机构对下级党组织和领导干部开展的巡察监督，是我国基层巡察的重要组成部分。

（二）高校校内巡察的意义

高校是我国专门的高等教育机构和学术组织，承载着弘扬和引领先进文化的使命，对我国科教兴国、人才强国战略举足轻重。伴随社会主义市场经济的发展，我国高校在规模化发展和内涵式提升的过程中，不可避免地存在党风廉政建设风险逐渐加大的问题，容易使高校政治生态和育人环境遭受破坏，对新时代高等教育的发展造成影响。中国特色现代大学治理体系建设决定了高校必须成为我国党风廉政建设的一个重点领域。抓好高校党风廉政建设，形成风清气正的廉洁教育生态，是其完成立德树人根本任务、推动中国特色社会主义事业又好又快发展的基底。

从高校发展的现实情况来看，各地高校贪腐案件此起彼伏，高校反腐败斗争依然面临着严峻考验。高校腐败涉案者多为高学历、高职称的领导干部，基建、采购、招生、人事、财务、科研、后勤等部门和领域成为“重灾区”，“微腐败”现象普遍存在，必须以坚如磐石的决心抓好高校党风廉政建设。

高校党委和院（系）基层党组织是严格把握新时代高校办学方向、人才培养、教师团队建设和引领学校发展的主心骨。通过开展校内巡察监督，可以有效传导从严治党压力，进一步压实高校内部各基层党组织的主体责任，把全面从严治党延伸到高校各个领域，既打“老虎”也拍“苍蝇”，坚持反腐全覆盖。及早发现、制止违规违纪行为，促使党员干部不断提高自身党性修养和廉洁意识，以从严治党驱动从严治校，能够有效增强高校党委的治理能力，优化高校内部治理体制，推动办学治校整体水平的提升，促进高等教育事业健康发展。毋庸置疑，校内巡察是高校贯彻落实新时代全面从严治党的必然要求。

二、新时代高校校内巡察面临的现实困境

校内巡察有助于高校党委坚持党的领导和贯彻落实从严治党方针，有效传导从严治党压力，在遏制高校腐败、提升高校党组织自我净化能力等方面发挥着巨大作用。然而，当前高校校内巡察正面临一系列现实困境。

（一）高校校内巡察现状

近年来，许多高校都在积极探索开展校内巡察工作，多家高校先后探索制定《校内巡察办法》，积极形成校内巡察工作的制度设计以更好地指导实践，如《南京师范大学内部巡察工作实施办法（试行）》《中共温州大学委员会巡察工作暂行办法》《海南大学校内巡察工作暂行办法》《南京农业大学党委巡察工作办法》《中共内蒙古师范大学委员会巡察工作实施办法》《甘肃农业大学校内巡察工作实施细则》《湖北大学巡察工作暂行办法》《山东大学巡视工作实施办法》《中共延安大学委员会巡视工作暂行办法》《中共西南林业大学委员会关于开展内部巡察的实施办法（试行）》《中共云南财经大学委员会关于开展校内巡察工作的实施意见》《中共曲靖师范学院委员会巡察工作办法（试行）》《中共云南艺术学院委员会巡察工作暂行办法》等。相关高校内部巡察实施办法的拟定，充分表明了在党中央的坚强领导下，高校贯彻落实巡察制度、推动全面从严治党向纵深发展的决心和信心。

与此同时，我们也要清醒地认识到，高校校内巡察工作尚处于起步探索阶段，还有很多问题亟待解决，诸如名称使用尚不统一等。例如，太原科技大学为将校内巡察工作与市、县巡察工作区别开来，在省委巡视办、省纪委和驻教育厅纪检组的指导下，将“巡察”改为“巡查”；①董伟华.肃身以利剑断犀 斩棘以从严治党——太原科技大学“校内巡查”纪实[J].先锋队,2018(09):46-48.山东大学和延安大学则使用的是“巡视”的名称。习近平总书记在党的十九大报告中对巡察工作作出了重要指示：“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度”“建立巡视巡察上下联动的监督”②习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017.。此外，新修订的党章第十四条专项写明了巡视巡察制度，使巡视巡察成为党的组织制度的一部分。这为高校有序实施内部巡察提供了重要依据。

（二）高校校内巡察面临的难题

高校校内巡察在具体工作开展过程中面临着一些难题，对校内巡察工作及其效能的发挥造成了阻碍。

1.复杂的人情关系干扰。中央和省级的巡视组平时与巡视对象接触少，工作结束后，巡视组人员与被巡视查出问题的人或单位基本不再接触，权威性较高。然而，高校校内巡察则不同。高校人情关系网错综复杂，或是经常有工作接触，或是私下存在小范围的“圈子文化”，并形成一个范围狭小的熟人社会。另外，校内巡察组成员本身就与巡察对象在同一工作和生活圈，熟人之间的监督难免受到人情关系的影响。一方面，巡察工作人员容易产生思想顾虑，工作起来畏首畏尾，同时在开展工作的过程中也常有各种消息打探、帮人说情甚至为逃避巡察威胁恐吓的现象，给巡察人员造成极大的心理压力；另一方面，被巡察部门的干部及师生也会存在思想顾虑，不愿意也不敢如实地向巡察组反映问题。

2.巡察队伍组建管理困难。开展巡察需要大量的专业人才，纪检监察基层人才缺失却是全国范围的难题。高校开展校内巡察工作往往需要根据巡察任务临时组建巡察组，实行组长负责制，而关于巡察组成员的组成各高校做法不一，各有特点。例如：南京农业大学、甘肃农业大学、西南林业大学、曲靖师范学院等高校均采取从校内各相关部门的优秀干部中选调巡察组成员，南京师范大学则从校纪委委员、校党委部门和专兼职纪检监察干部中抽调选配，海南大学、湖北大学等还采用了从离退休干部中选聘；事实上其他多数高校的巡察组成员多由巡察工作领导小组及其办公室自上而下挑选，拟定名单后报党委审批。诚然，亦有部分高校采用上述方式相结合的路子开展巡察工作，如山东大学尝试结合自下而上的公开选拔、各部门和二级教学单位推荐等形式选配；一些高校还设立专职巡察员，如海南大学从因年龄原因不再担任领导职务的同志中选聘专职巡察员，内蒙古师范大学设立处级巡察专员岗位专职承担巡察工作。然而，在巡察保障措施不全的情况下，无论是哪种方式的巡察，在具体实施过程中都会遇到选择困难的问题。一是基层用人需求量大，真正优秀的骨干往往被留在原部门，难以挑选到合适的人。二是部分被推选的人思想认识不到位，认为这是得罪学校熟人的工作，不情不愿，配合不积极，或者认为巡察只是临时性的兼职任务，重视程度不够。三是多部门人员临时抽调组队，队员之间不一定全都熟悉、了解，也会遇到磨合上的难题，组长也并非大家人事关系所属部门的领导，其权威难免打折扣。四是校内巡察工作队伍存在专业性不强、实战经验缺乏、工作方法运用不灵活等问题。

3.巡察流于形式。目前，高校校内巡察一般参照中央和省级巡视工作开展。巡视制度具有强大的生命力，能够因时而变、因势而变。①宋文瑄,展西亮.中国巡察制度概览[M].北京:红旗出版社,2014:234.将上层巡视制度具体应用到高校，也要注意因地制宜，否则容易使巡察流于形式。一方面，巡察过程中深层问题难以发现。校内巡察在熟人圈里开展，巡察组工作人员属于临时组队、互不了解，一些人思想认识和业务水平也不够，再加上可能还要兼顾一些原岗位上的工作，难以有决心聚焦主力去发现违反政治纪律和政治规矩等核心要害问题，反而出现对问题视而不见避而不谈或者美化工作报告的现象；有的巡察组“无论工作成效如何，最后提交的工作报告里必定要罗列多条被巡察对象存在的问题”②吴纪树.基层巡察的实践逻辑及其制度完善[J].求实,2017(10):28-38.，否则似乎就会显得此次巡察工作开展得不好，甚至忽略了所列问题是否与本次巡察任务相关。另一方面，巡察成果运用与转化机制不健全。巡察工作要实现推动全面从严治党的目的，关键在于成果的运用与转化。目前，一些高校还没有形成促进和保障巡察成果运用与转化的长效机制，巡察机构缺乏推动成果运用转化的责任感，部分被巡察单位对巡察结果不重视，通过以研究整改之名召集会议，刻意制造新闻展示整改决心，美化整改报告显示整改效果，在表面上营造一种积极整改并卓有成效的假象，实际上却把整改当作一个阶段性任务敷衍了事。这类重巡察、轻整改的现象客观存在，严重降低了巡察工作的权威性。

三、新时代高校开展校内巡察工作的优化路径

推进高校校内巡察高质量发展，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从建立健全高校巡察制度体系着手，探索专项巡察模式，有效提升巡察监督的精准性，推动高校巡察与其他监督形成合力，③宋伟.新形势下高校巡察监督：逻辑理路与优化进路[J].中国高等教育,2020(06):54-56.以期实现路径优化。

（一）建全领导体系，加强组织领导与业务指导

建立健全科学的领导体制是高校校内巡察的首要问题，应当加强由中央统一领导、省（区、市）党委和巡视工作领导小组指导、高校党委和校内巡察工作领导小组负责、校内巡察组具体实施、相关部门支持的体系建设，为校内巡察工作提供坚强保障。

1.切实履行党委巡察主体责任。高校校内巡察能否真正发挥实效，校党委的态度是极其关键的。校内巡察监督是高校党风廉政建设的重要组成部分，校党委必须切实担负起《巡视工作条例》规定的巡察工作主体责任①《中国共产党巡视工作条例》第2条第4款：开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任。，把校内巡察列为贯彻落实全面从严治党的重要内容。把握政治方向，做好研究部署，努力创造有利条件保障巡察工作有效开展，“建立巡察整改专题民主生活会制度，督促班子成员对照问题，主动领办和督办分管范围内的问题整改”②杨蕾.切实加强党委对巡察工作的领导[J].中国纪检监察,2017(14):48.，督促各相关部门着力将巡察成果运用到实处。

2.加强上级巡视组的指导与监督。一方面，要加强上级巡视组对校内巡察工作方案、监督手段、问题定性等方面的指导，传递最新的巡视巡察工作理念与经验。上级巡视组应当做好统筹，以便相似问题统一定性，相同困难统一解决。另一方面，要将校内巡察的开展情况和整改效果及时报上级巡视工作领导小组备案，上级巡视组负责对校内巡察工作进行抽查复核，并将意见反馈给高校党委，督促高校纪委切实履行监督职责，避免出现同级监督模式下可能存在的监督疲软问题。

（二）完善工作机制，夯实各项责任

工作机制是否成熟决定了工作能否有效开展。高校应当在参照中央《巡视工作条例》和省《巡视工作实施办法》的前提下，结合高校自身的实际需求构建并完善校内巡察工作机制，形成具有高校特色的巡察制度。

1.加快制定《校内巡察办法》。各高校要在中央、省委巡视组和省纪委的指导下加强顶层设计、完善制度措施，加快制定《校内巡察办法》，明确巡察的机构、范围、内容、方式、程序、权限、纪律和责任等，确保巡察工作有章可循、有据可依。

2.运用考核问责机制夯实责任。把巡察工作纳入高校党委落实全面从严治党的总体格局，将工作开展情况和整改效果作为高校党委责任目标考核及领导班子年度考核的重要参考依据，夯实党委的主体责任。完善巡察工作规程，夯实校内巡察机构监督责任。畅通沟通渠道，夯实各有关部门全力支持与配合巡察的责任。明确职责分工、细化履职标准、确立问责机制，夯实巡察对象自觉接受监督、重视反馈意见、抓好问题整改的责任。

3.科学界定工作内容和重点。政治站位把握不到位，会导致巡察工作无的放矢，找不准着力点。因此要充分凸显巡察的政治定位，紧盯“党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力”三大问题，紧盯关联师生利益的重点部门党组织及其领导班子这一“关键少数”，紧密结合高校实际，围绕师生群众关心、关注的突出问题以及招生、财务、基建、后勤、国资、人事等重点领域，着力发现如“执行党章、贯彻落实党的十九大精神、落实学校党委重大决策部署、推进全面从严治党、选拔任用干部、遵守党的纪律、落实八项规定”等方面的问题。

（三）加强队伍建设，确保人才支撑

目前，高校校内巡察队伍面临时间紧、任务重、经验少的困境，亟须加强队伍建设，组建一支政治坚定、能力过硬、作风务实的强军铁骑。

1.组建巡察人才资源库。通过严格筛选、逐级推荐、严格审核，从各二级单位中选拔抽调政治坚定、素质过硬、业务熟练、善于发现和分析问题的优秀党员干部入库，根据巡察需要，按照“一批一组织”“一轮一授权”的原则，从人才资源库中筛选组成巡察组，为校内巡察工作选准配强干部，保持巡察骨干相对稳定。同时，还要从整体配备上兼顾年龄、经验、能力、专业等因素，优化人员结构，争取达到优势互补、配合默契的效果。

2.加强学习培训。形式上常态化开展学习培训。将巡察人才资源库中全体人员的学习培训安排纳入高校年度干部教育培训计划，形成巡察人员参与学习培训的长效机制。内容上注重综合素质的提升。既要学习政治理论，提升巡察人员的政治素养和党性修养，又要学习党风廉政建设和反腐败工作的新要求，训练巡察人员开展巡察的方法和技巧，还要加强纪律教育，培养巡察人员的毅力、定力、耐力和心理承受力，切实提高巡察人员的履职能力。

3.健全纪律监督体系。校内巡察工作领导小组要严格工作纪律，细化、规范工作程序，制定巡察工作人员行为规范，并进行不定期抽查，督促巡察组组长加强对组员的监督管理，教育引导巡察组成员严格自律，依规依纪开展工作。畅通巡察违纪违法的群众监督举报渠道，将“自上而下”的监管与“自下而上”的监督相结合，规制巡察权力，提高队伍组织纪律性。

4.建立科学评价机制。以发现和报告巡察对象问题线索的数量和质量为主要考核标准，建立巡察干部评价体系和赏罚分明的奖惩机制，将考核评价结果作为干部选拔任用的参考依据，优先推荐提拔考核优秀者。在学校实际情况允许的条件下，经费、人员、福利等政策应适度向巡察工作倾斜，为巡察人员顺利开展工作提供保障，使巡察队伍始终保持生命活力。

（四）创新工作方法，提高巡察效率

高校校内巡察工作应当紧密结合教育教学发展的实际情况，努力推进巡察工作的创新，不断促进巡察效率的提升。

1.最大限度拓宽线索来源渠道。主动加强与信访、审计、组织、财务等部门的联络，准确定位巡察方向。充分借助网络新媒体的力量公开巡察对象、内容、程序、方式、意见反映渠道及举报人权利保护等信息，扩大信息发布的受众面，提升关注度。密切联系师生群众，广泛收集意见建议，及早发现问题。

2.综合运用多样化的方式方法。既明察又暗访，既注重常规巡察与专项巡察相结合，又要以专项巡察为主，坚持问题导向，围绕校党委重大决策部署、重要项目建设、重点工作落实，以及招生、基建、后勤、人事等重要领域中存在的突出问题，灵活运用“听、查、访、谈、评、举”等方法，主动出击，精准发力，做到有重点而不固定重点，深入挖掘重要信息、重要问题和重大案件线索。

3.大力营造优良的校内氛围。通过多样化的校园传播媒介扩大宣传工作，引导广大师生群众走出“巡察无用”和“巡察万能”的认识误区。做好被巡察对象的思想工作，消除师生表达顾虑，积极引导和发动广大师生参与监督。与党员干部廉政教育和大学生廉洁意识教育相结合，全方位、多层次开展宣传教育，提高领导干部和师生党员的廉洁意识。

4.与时俱进及时更新。党风廉政建设是一项长期工作，随着时代的进步、社会的发展以及反腐倡廉工作的深入推进，腐败问题也会不断变化变异产生新的形态，群众关注和反映的热点也会发生转移。这就要求校内巡察工作要坚持与时俱进，紧盯新形势和新热点，关注中央对巡视巡察工作的新指示及其他高校开展巡察中的新做法，及时做好工作调整和吸收借鉴，不断发现和解决新问题。

（五）强化成果运用，落实问题整改

高校校内巡察能否取得实效的关键在于巡察成果的运用，必须以坚定的决心强化成果运用，落实问题整改，充分发挥校内巡察工作的利剑作用，实现正本清源的效果。

1.强化督查督办与整改落实。巡察组要深入分析问题背后深层次的原因，结合实际提出精准有效的整改意见和建议，督促被巡察党组织充分重视反馈意见，及时研究制定整改方案，严肃落实整改，及时上报整改情况和主要负责人落实整改工作的履职情况，做到边巡察、边反馈、边整改，并不定期“回头看”，加强对整改情况的检查。校内巡察机构要对整改落实情况进行跟踪了解和督办，对整改不力的要及时报告党委进行严肃追责，不断深化和巩固巡察成果。

2.建立巡察成果运用共享机制。要把巡察成果作为单位考核评价、干部选拔任用、党风廉政建设和反腐败工作责任制检查的重要参考依据，实现信息共享，促进巡察成果的转化与运用。一方面，要将整改情况纳入年度绩效考核管理，作为附加分或扣分项进行评价管理，整改不力的，对相关责任人进行问责。另一方面，将巡察成果和整改情况作为被巡察单位及其领导班子成员干部考核评价、选拔任用的重要依据。

3.在经验总结基础上加强理论研究。高校校内巡察尚处于起步阶段，理论、制度尚不完善，具有较大研究空间。高校应当充分发挥其理论研究优势，在总结校内巡察工作相关经验的基础上，及时加强对校内巡察及相关理论的学术研究，用马克思主义的方法论探寻规律，以实践推动理论，用理论指导实践，不断扎紧制度笼子，促进高校党风廉政建设的规范化。