《云南省生物多样性保护条例》实施的意义、特点及成效

黄颖琼

云南被誉为“动物王国”“植物王国”“世界花园”“物种基因库”，以极其丰富的生物多样性而闻名于世。《生物多样性公约》第十五次缔约方大会选择在云南召开，并圆满完成第一阶段会议的各项议程，在昆明闭幕。会议的召开，进一步展示了云南在生物多样性保护方面取得的进展和成就，充分说明了云南在全国率先出台生物多样性保护地方性法规，具有重要的现实意义和显著的实施成效。

《云南省生物多样性保护条例》（以下简称《条例》）于2018年9月21日经云南省第十三届人大常委会第五次会议通过，于2019年1月1日起施行。《条例》是全国第一部生物多样性保护的地方性法规，开创了我国生物多样性保护立法的先河。《条例》的出台，为促进国家生态文明建设、云南生物多样性保护等方面提供了法治保障。

一、凸显“五大意义”

（一）凸显云南以实际行动推进生态文明建设

党的十八大以来，我国生态文明建设进入快车道，取得了令世人瞩目的成就。云南省深入贯彻落实习近平生态文明思想及习近平总书记考察云南重要讲话精神，全方位推进全国生态文明排头兵建设。生物多样性是人类赖以生存的基本条件，是经济社会可持续发展的基础，是生态安全和食物安全的重要保障，是国家的重要战略资源，也是云南省的优势资源。云南省出台《条例》，加强生物多样性保护，是创建全国生态文明建设排头兵的重要内容，也是以实际行动推进生态文明建设的具体举措。

（二）凸显云南以立法手段持续保护生态环境

云南省历来重视生态环境保护工作，特别是注重以立法手段保护生态环境。云南省生态立法内容广泛，涉及水、矿产、森林、草原、湿地、野生动物等方面，通过全方位加强生态环境立法，已初步形成较为完备、特色突出的地方生态环境法律制度体系，也探索出一套适应云南生态环境保护的立法工作经验。《条例》作为云南省生态环境保护立法的一个重要组成部分，进一步凸显了云南省持续推进生态环境保护的立法实践，体现出了云南省在生态环境立法保护方面的一致性。

(三)凸显云南对于生物多样性资源的特殊保护

云南特殊的自然环境孕育了丰富的生物多样性，是我国生物多样性最丰富的省份，加强云南省生物多样性保护意义深远、责任重大。省委、省政府高度重视生物多样化保护工作，先后出台了《云南生物多样性保护工程规划（2007—2020年）》《滇西北生物多样性保护规划纲要（2008—2020年）》《云南省生物物种资源保护与利用规划纲要（2011—2020年）》《云南省极小种群物种拯救保护规划纲要(2010—2020年)》等文件。在此基础上，《条例》以地方性法规的形式，系统整合、完整提升了对生物多样性的保护，彰显了云南对生物多样性保护的高度重视和在生态环境保护领域对生物多样性的特殊关注。

（四）凸显云南对生物多样性保护存在问题的积极回应

云南省在生物多样性保护取得显著成效的同时，也仍然存在一些亟待解决的问题。首先，生物多样性保护的管理依据还不足，没有实现对所有生物物种保护全覆盖。其次，管理依据还较为分散零散，整体统筹不够，缺乏整合性、权威性的法规。同时，我省长期的生物多样性保护工作中积累的大量行之有效的管理经验，没有被及时吸纳到管理依据中，也是生物多样性保护当中需要关注的问题。因此颁布《条例》是解决云南省生物多样性保护面临问题的重要举措，同时也是进一步总结经验、提升工作成效的必然举措。

（五）凸显云南生物多样性立法的先行先试作用

云南省在国家层面还未出台关于生物多样性保护的上位法，其他省份也没有相关法规出台的情况下，率先出台生物多样性保护地方性法规，对于生物多样性保护的定义、原则、保护措施等方面都进行了创设性的规定，也开启了生物多样性保护的云南法治实践。这种先行先试的做法，对健全我国生物多样性保护法规体系、推动国家开展相关立法起到了积极促进作用，同时也对其他省份建立相关的规定具有重要意义。

二、呈现“五大特色亮点”

（一）既立足立法依据，又有原创性

《条例》严格依据《中华人民共和国环境保护法》等法律制定，但是因其没有国家生物多样性保护上位法等立法模板，必须进行很多原创性的规定。比如，在章节的设置上，《条例》总体按照我国环境保护法的布局，坚持从总则到监管再到法律责任和附则的布局。但是《条例》专门分设了“物种和基因多样性保护”“生态系统多样性保护”专章，体现出了区别。在具体的条文上，《条例》规定了生物多样性的定义；规定省人民政府环境保护主管部门组织编制本行政区域内的生物及生态系统名录，并向社会公布；规定了就地保护、迁地保护、离体保护相结合的生物多样性保护体系和保护网络等内容，都具有原创性。

（二）既有共通性规定，又有云南特色

《条例》既具有在生态环境保护方面的一些共通性规定，又有一些具有云南特色的规定，体现出结合云南实际、特色鲜明的特征。如结合云南特殊的地理环境以及建设面向南亚东南亚辐射中心的需要，提出“支持在生物多样性保护领域开展国际合作，加强生物多样性保护政策、科学研究与相关技术交流，建立跨境保护机制，鼓励开展有利于生物多样性保护的项目合作和人才培养”。针对云南特有物种的保护，规定“对云南特有物种和在中国仅分布于云南的物种实施重点保护”。鉴于云南省大量地方性知识，对于保护和开发生物多样性资源的重要作用，规定“鼓励涉及生物多样性利用的民族传统知识、技能依法申请专利、商标、地理标志产品保护，申报民族传统文化生态保护区、非物质文化遗产项目及其代表性传承人等，促进生物多样性保护和利用的传统文化的传承和应用”。

（三）既贯穿保护主线，又强调法责跟进

《条例》强调保护优先，规定了“保护优先、持续利用、公众参与、惠益分享、保护受益、损害担责”的原则。根据此原则，无论是总则还是分章，都突出了对生物多样性的保护这一主线，规定了各级人民政府、企事业单位和其他生产经营单位、公民、新闻媒体等主体的保护义务，同时又专设“物种和基因多样性保护”“生态系统多样性保护”章，对物种和基因多样性、生态系统多样性给予特别保护规定。同时，《条例》也强调法则跟进，在义务人没有遵守好保护义务的情况下，必须受到法责追究。比如规定，企业、事业单位和其他生产经营者对生物多样性所造成的损害依法承担责任。对生物遗传资源进行收集、科学研究和生物技术开发等活动，造成损害的，应当依法赔偿。在“法律责任”一章，对违反《条例》的行为应承担的法律责任进行了详细规定。特别值得注意的是，明确规定了在自然保护区擅自引入外来物种，处5万元以上15万元以下罚款。扩散、放生或者丢弃外来物种的，处2000元以上1万元以下罚款等，对遏制相关行为起到了重要作用。

（四）既有齐抓共管，又有共治共享

《条例》强调生物多样性保护不能一家独唱，必须发挥合力，突出共治共享。规定各级人民政府、政府相关行政主管部门、单位、公民、新闻媒体、全社会的生物多样性保护义务，构建齐抓共管的大格局。同时，也规定了共治下的共享，在“公众参与与惠益分享”一章，规定 “县级以上人民政府应当建立健全生物遗传资源及相关传统知识的获取与惠益分享制度，公平、公正分享其产生的经济效益。研究建立生物多样性保护与减贫相结合的激励机制，促进地方政府及基层群众参与分享生物多样性惠益”。这也是我国首次规定遗传资源和传统知识恵益分享制度的地方性法规。

（五）既有规范条文，又有术语注释

法律不应是晦涩的条文被束之高阁，而应该被公众知悉、了解、掌握、遵守。鉴于生物多样性保护领域存在较多专业术语，难以被公众理解的问题。《条例》除了设置规范的条文，也注重对术语的注释。第七章附则中第三十九条专门规定了《条例》中相关用语的含义，对“生态系统”“惠益分享”“生物物种名录”“生物物种红色名录”“生态系统名录”“离体保存”“极小种群物种”“生境”“生物遗传资源”“外来物种”“外来入侵物种”“生物多样性保护优先区域”十二个术语进行了专门的解释。

三、实现“六大成效”

《条例》实施两年多以来，全省各地以多种方式积极推动法规普及、法规执行，在生物多样性调查监测、生态环境区保护、生物多样性执法监督及司法实践等方面取得了显著的成效。2021年4月，云南省启动对《云南省生物多样性保护条例》执法检查，总结法治成效、提出存在不足及改进方向。

（一）生物多样性保护理念深入人心

《条例》颁布实施后，云南省组织了多层次、多渠道、多领域的宣传贯彻，推动《条例》广泛普及、深入实施。一方面是推动《条例》普及。全省各地依托各类生物多样性保护宣传活动，让《条例》进校园、进社区、进机关、进手机。特别是借助 “5·22国际生物多样性日”等时间节点，深入宣传《条例》和生物多样性保护理念，促进全社会关注并参与生物多样性保护。另一方面是推动《条例》执行。《条例》中规定的主责部门承担起保护义务，省直有关部门、各州（市）政府建立相应的工作机制，将生物多样性保护纳入规划和考核，加强工作落实。

（二）生物多样性资源调查阶段性完成

早在2017年我省就在全国率先发布《云南省生物物种红色名录（2017版）》，确定11个等级对25451种生物物种进行绝灭风险评估。在此基础上，我省持续开展了生物多样性资源调查工作，目前，已全面完成了第二次野生动植物资源调查，共摸清580个物种资源分布情况，完成了亚洲象、滇金丝猴和绿孔雀全境调查、苏铁和兰科植物专类调查。2020年底，全省129个县（市、区）中药资源普查野外工作结束，记录物种10566种，其中明确有药用价值的5529种。

（三）生物多样性监测体系加快构建

建立生物多样性监测体系对生物多样性保护具有重要意义，自1987年起，云南省即建立起了统一完整的森林资源连续清查体系，2016年正式建立生态定位监测网络。随着《条例》的实施，云南省加快了生物多样性监测体系建设的步伐。一方面是织密监测网络体系。随着监测网络体系的建设和完善，全省在建和已建15个生态定位站、12个湿地生态监测站，建成10个省级自然保护区监测点、7个鸟类环志站，生物多样性监测网络向着体系化、全覆盖方面发展。另一方面是运用现代化监测手段。逐步优化监测手段和方式，应用卫星遥控、无人机、红外相机等先进技术手段开展监测，现代化监测能力不断增强，为生物多样性保护工作提供了重要支撑。

（四）生态恢复和重建工作扎实推进

推动以自然保护地为基础的生态系统整合优化、系统性保护，不断推进生态恢复和重建工作。生态保护红线调整方面，2020年形成了省级生态保护红线评估调整成果，为更好地严守生态红线奠定了基础。强化自然保护地建设方面，已建立了各类自然保护区166个，全省90%的典型生态系统得到有效保护。加强重要物种及生境保护方面，启动重要物种栖息地大规模修复和安全防范工程，亚洲象、滇金丝猴等全省85%的重要物种得以保护。加强迁地保护体系建设方面，全省共建立了3个国家林木种质资源库建设项目，4个红花油茶、珍贵树种等国家林木种质资源库，8个省级林木种质资源库。加强湿地生态保护方面，全省湿地保护率达到55.27%，超额完成国家下达任务。

（五）生物多样性执法监管深入开展

一是加快建立生态补偿机制，初步建立起跨区域、多元化生态保护补偿机制，探索实施了野生动物肇事补偿机制。二是把专项检查和常规检查结合起来，开展《条例》执法检查，加强生物多样性保护执法监督，发挥法治助力生物多样性治理的积极作用，促进《条例》执法深入推进，有效遏制生物多样性领域违法违规活动。三是高度重视入侵物种防控工作，加强对外来物种的监测与监管，防止外来生物入侵，维护本地生态系统的平衡。四是注重多部门统筹协调，建立生物多样性联合执法机制，不断加大对破坏生物多样性违法活动的打击力度，对走私、贩运、破坏生物资源等违法活动进行专项整治，确保生物多样性保护与管理落到实处。

（六）生物多样性司法监督卓有成效

在立法工作成效突出的同时，云南省高度重视生物多样性司法救济，共设立了13个环境资源审判法庭，专门从事包括涉濒危物种案件在内的环境资源案件审判。同时，云南还出台了《关于在环境民事公益诉讼中适用环保禁止令的意见》，明确法院可在诉前或诉中依申请作出环保禁止令，为濒危物种的预防性司法救济提供依据。2021年6月，世界环境司法大会在云南昆明举行，“云南绿孔雀案”作为中国首例野生动植物保护预防性公益诉讼案，再次引发公众热议，云南生物多样性司法保护实践行动获得了国内乃至世界关注。

云南省制定《条例》对云南省生物多样性保护乃至国家生态环境保护具有重要意义，《条例》实施两年多来，其亮点、特点和实施效果受到社会广泛认可。下一步，以贯彻COP15大会第一阶段会议精神为契机，加强《条例》的宣传实施，必将更好地在法治轨道上继续推进云南生物多样性保护工作。