审计视角下事业单位内控制度建设探讨

何海玲

（河北省体育彩票管理中心，河北 石家庄 050011）

一、前言

自2011年11月开始，财政部从《行政事业单位内部控制规范》征求意见开始，陆续发布《行政事业单位内部控制规范（实行）》《关于加强财政内部控制工作的若干意见》等文件，2016年6月，河北省财政厅下发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的实施意见》（冀财会〔2016〕31号），一系列政策的公布对事业单位内控建设工作的全面推进提出了新的要求。但是，目前彩票机构内控机制不健全，不管在销售管理还是在兑奖服务或渠道建设上都有待提升。完善彩票机构内控机制，给予审计工作充分的重视，能够提升事业单位风险防控水平，推动彩票事业健康发展。

二、事业单位内部控制建设的必要性

（一）彩票事业单位的业务特点

随着彩票行业的日益壮大，彩票市场法规制度也得到了进一步的完善，彩票发行规模扩大，可以更好地服务于公益事业。彩票隶属高风险行业，2015年审计署首次对我国彩票行业开展大规模审计，并公布了资金审计结果。结果显示，我国彩票行业存在较多违规违法问题，比如虚报套取现象、挤占挪用现象、违规采购问题、津贴补贴违规发放问题等。在抽查资金中发现问题资金比例超过1/4，彩票机构部分工作者存在以权谋私、弄虚作假侵占资金、少报进行彩票销售资金侵占等问题；还有一些公职人员利用职权进行彩票投注站的违规经营。以上种种问题的产生都与彩票行业内控体系的不完善息息相关，审计视角下强化彩票行业内控建设非常迫切。

（二）加强内部控制建设的必要性

第一，加强内控建设有助于降低事业单位的风险。内控建设包括单位层面和业务层面，每年按照财政要求进行自我评价，通过“以评促建”的方式推进事业单位内控建设工作，在内控建设中通过工作流程和工作内容的梳理，全面覆盖事业单位的管理工作，重点关注重要业务、高风险领域、关键岗位及金额较大、频次较高的业务，针对薄弱环节和风险隐患不断进行改良和完善，对业务中、工作流程中以及服务对象存在的廉政风险点和出现的廉政风险提出防控措施，通过内控建设大大降低事业单位的风险。

第二，内控的有效推行可以更高效地发挥内审的职能。内审的关键就是对单位内控及风险管理进行科学性及合理性的审查，内审工作的开展以实现单位经营管理目标为最终目的。内审工作的合理开展可以进一步健全单位内控、提升内控有效性，内控体系是内审的核心，单位内控的健全及有效性的提升也可以更好地发挥其内审监督作用。内审的开展要以全面真实的财会信息为依据，对单位经济活动中存在的漏洞进行查找，对单位经济效益进行评价。内控则主要是对单位经济活动进行内部管理，保障职能部门、工作人员信息通畅性，内控工作是保障财会信息真实全面的基础，内控的有效推行可以更高效地发挥内审的职能。

三、审计视角下事业单位内控制度建设的现状及存在的问题。

（一）人员和内控机构设置不当

现阶段，一些彩票类事业单位缺乏内控专业人才，单位工作者对内控相关知识缺乏深层次了解，一般依靠第三方进行内控设置，尽管第三方对内控知识比较熟悉，但是却对事业单位具体业务情况缺乏了解，难以有效发挥内控的作用。另外，事业单位缺乏专门的内控小组，没有从各个职能部门财务、办公室、业务、技术等部门抽调业务骨干组成小组对内控工作负责，单位内控机构设置存在问题。

（二）内控制度建设不够完善

要按照财政要求完善事业单位内控制度体系，保持其与国家政策法规的同步性，与事业单位自身发展的适应性。但现实是，彩票行业各事业单位尽管进行了内控手册的编制，但是却不能依据业务流程的变化进行更新，配套的制度建设不够完善。例如，单位层面未建立完善的关键岗位管理制度，没有合理安排关键岗位轮岗。业务层面的采购管理实施供应商准入制度管理，但对投标企业却不能严格审查企业资格，无法确定投标文件的准确性，不能规范招标比选业务，对于不合规矩的投标单位没有纳入黑名单管理。

（三）信息建设滞后

尽管彩票行业事业单位各部门各岗位的相关业务已经基本实现了系统化、信息化，例如，办公室有合同管理系统、资产管理系统、人员管理系统、文件管理系统，财务有绩效管理系统、合同管理系统等，各个管理系统已经实现了电子化管理，但是由于各系统的供应商不同，所以难以进行整合。业务数据也不能与财政一体化平台（会计核算、国库支付平台、预算管理）实现系统数据对接和信息共享，单位各资源信息难以整合，数据分离、“信息孤岛”现象依旧存在，不能充分发挥内部控制的作用。

四、导致事业单位内控制度建设问题的原因分析

（一）事业单位对内控的重要性缺乏认识

近几年，国家进一步强化了对行政事业单位权力运行的监督，制约力度也有所提升，这使很多单位意识到了内部控制的重要性。但受传统理念的影响，依旧有一些事业单位对内控工作的重视度不足，导致单位内控专业人才不足，机构设置不合理，难以发挥其应有的作用。比如，在很多事业单位，由于管理者的不重视，单位内控体系不完善，专业的内控人员匮乏，缺乏专门的内控部门，影响了事业单位内控工作的顺利开展。因此，想要推动事业单位内控机制的完善并提升内控水平，不管是单位管理者还是员工，都应给予内控工作足够的重视，从思想上提升对内控工作的认知水平，尤其是高风险的彩票行业，提升对内控的重视度非常必要。

（二）事业单位偏重于财务控制

大部分彩票机构都按照财政部门或者主管单位公布的相关政策文件，制定与完善单位财务管理、单位开支、报销流程等相关制度。而内控方面却往往更重视财务控制，对于机构人员与岗位的管理缺乏重视，对于重点业务领域、流程关键控制点等缺乏管控，在岗位职责方面不够清晰，业务流程的规范性不足、相关标准存在缺失，这一系列内部管理问题导致单位内控制度不够完善。

（三）事业单位审计人员综合素养有待提升

现阶段，很多彩票机构内控工作者都是由财会人员转岗担任，在内控专业知识、专业技能、工作经验上都表现出十分匮乏的状态，还有一些年龄稍大的财会人员在财务软件应用、现代信息技术使用方面的表现不是很好，彩票机构审计工作队伍综合素养整体较低，影响了内控工作的顺利开展，出现内控工作效率低下、难以满足信息化时代对事业单位财务管理及内审工作要求的现象。因此，提高事业单位审计工作者的综合素养，创建一体化的信息平台，推进单位资源信息整合势在必行。

五、审计视角下事业单位内控制度建设的对策

（一）增强管理层的内控意识，优化组织架构，明确岗位职责

《行政事业单位内部控制制度（试行）》中明确规定：单位负责人需要对本单位内控的创建、健全、有效实施等负责。尽管彩票类事业单位内控实施的效果与每一名工作者的内控意识及工作行为都关系密切，但是内控的实施效率及效果却受到领导内控意识的直接影响。事业单位内部环境中非常重要的一部分就是组织架构，是单位内控体系的基础。要优化彩票机构组织架构、明确岗位责任、完善议事决策机制、健全内部监督机制，保障决策、执行与监管的有效分离，明确划分责任，避免工作推诿现象，提升工作效率，保障单位信息交流畅通，降低机构经营风险。

（二）健全内控制度

健全的内控制度是事业单位内控机制正常运行的基础，彩票机构应结合自身运营实况，严格依照有关法律法规及企业内控成功案例对内控制度进行完善，保障彩票机构各项业务活动的开展都有可依据的标准及流程，确保单位各项管理及内控工作有章可循，有效开展。另外，彩票机构应以互相牵制与协调为原则进行岗位设置，保障不相容岗位分离，防止权责交叉，促使单位各部门与人员之间能够互相监督，推进内控制度落实和单位工作的正常开展。要严格按照《中华人民共和国政府采购法》的规定进行招标比选，规范招标比选程序，规范内部审批流程，严格审查投标企业的资格、投标文件的有效性，规范招标比选业务，将不合规定的投标单位纳入黑名单管理。

（三）加强彩票机构信息系统控制。

在信息系统创建上，首先，彩票机构应严格按照上级部门的要求引入彩票管理信息化系统，进一步强化对系统管理者的业务培训，使其可以在熟练掌握业务、技能的基础上对相关的信息软件进行创新性使用及改进。要整合相关业务系统，建立和完善彩票信息化管理系统。其次，彩票机构本级信息管理系统开发者对信息技术比较熟悉，却对彩票专业知识缺乏了解，导致信息系统创建及运行中可能出现问题。在彩票行业迅猛发展的时代，对信息技术与彩票业务专业知识都比较熟悉的人员是非常紧缺的，培养与挖掘综合素养较高的彩票行业人才，有助于推进彩票信息化管理系统的整合与发展。

六、结语

彩票机构作为一个高风险事业单位，应在严格遵守法律法规及行业管理标准的基础上，根据国家有关要求进行内控体系创建和设计，强化内部管理，提高经营效率和财务会计信息质量，保障内容融入单位业务各个环节。同时，相关人员还应意识到内控机制的完善不是一蹴而就、一成不变的，应根据单位业务的更新与变化对内控体系不断进行完善与创新，为彩票机构的持续稳健发展提供保障。