行政事业单位 内部控制制度的建设与优化

孙捷业

（扬州市翠岗中学，江苏 扬州 225003）

作为当代管理理论的主要组成部分，内部控制以预防措施为主要手段，通过有效的制度和流程的建立，以达到防止过错、防范舞弊、促进工作效果以及效率的目的。

从本质上讲，内部控制是为了加强经济管理的需要而诞生的。我国的内部控制更多的是伴随着经济发展，因应实际需要，通过学习和借鉴国外的方式和方法，逐渐成长发展起来的。建设初期主要还是应用于企业，真正对行政事业单位提出建立内部控制这一要求，也是到了2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》的出台以后的事。

一、行政事业单位内控建设的必要性

（一）提高行政事业单位内部管理水平

行政事业单位内控借助于制度对单位人员的管理意识进行强化，对单位内部管理工作从制度上加以正视，提高人员专业素养，增强责任意识和自主精神，改进和完善日常工作中的缺陷和漏洞，真正提高单位内部控制监管力度，增强工作的组织及效率，进而使行政事业单位的事业得到发展和进步。

（二）加强风险防控机制建设

根据《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，用制度把权、事、人管理起来，真正把权力交给人民监督，用制度的笼子把权利关起来，这就要求各项工作在决策上应当是科学而有效，而在制度规定的执行上也必须做到坚决而有果，同时在对权力的监督上更需要强大而有力。内控规范的树立，在某种程度上，就是试图发挥笼子的作用，利用其控制规范的作用，防止权力失去监管、失去控制。

（三）改进管理方式

内控实现了对行政事业单位业务活动中可能存在风险的防备及管制，这其中尤其注重对预算编制、经济业务收支、政府采购、国有资产管控、基建项目实及业务合同签订等主要经济活动的风险管控。通过内部控制，可以让相关工作稳健高效运行得以实现，让财务报告和其他信息能够及时获取、完整表达、真实反映。借助于内部控制的实施，让单位的管理水平得到有效的提高，使财政的资金使用效益得到有效的释放、进而促进单位经济管理等工作的规范、科学。

（四）提高工作效率和质量

行政事业单位通过一系列的合理制度保证自身内部的环境得到优化，通过将内部控制责任主体明确为单位负责人，能够进一步促进问责机制的有效构件，使得单位各项工作有效开展，不但受到来自外部的监管，还将受到来自单位内部的有力监督。通过对单位各项工作的流程、环节、风险点的规范，有助于行政事业单位工作效率得到提高，工作质量得到改善，确保业务事项的合法与真实。

二、行政事业单位内控建设存在的问题

（一）浮于表面，应付为主

行政事业单位以前曾经制订了一系列的管理制度，在这种情况下又提出建立内部控制制度，很多单位和个人不能理解其意义和必要性，很多单位都是为了完成任务，为了建设而建设，工作浮于表面，应付了事。制度建立起来后，束之高阁，不能发挥真正效用。

（二）不够全面和细致

内控制度对于行政事业单位是一个新事物，在建设时仓促上阵，没有能够涉及相关控制的方方面面，对需要控制管理的风险点不能做到面面俱到，造成最初建立起来的内部控制制度显得很粗糙，在实际使用过程中或难以执行、或漏洞百出，不能满足内控制度建设所要求的对内部风险全面覆盖，缺乏全面性细致性。

（三）缺乏风险意识，内控不控

内控的核心在“控”，通过“控”，使单位内部各个环节、各个部门、各个流程规范化，在单位内部形成不同部门不同岗位之间的制衡和监督，从而在单位内部就完成了对各种风险的控制以及出现问题的纠正。我国作为一个传统的人情社会特点决定了内控制度的制定是一回事，执行就成了另一回事，导致内控制度的执行出现了因人而异、因时而异、因事而异，最终内控就变成了形式大于实质，重视表面结果，忽视控制过程，材料、手续后期弥补，甚至造假等情况变成了常态，彻底丧失了其严肃性。

（四）不能与时俱进，及时修订

内部控制需要有很强的适应性，单位的内控制度必须是对单位业务活动的顺利、健康开展起到保驾护航的作用；如果一套不成熟的内控制度成为单位业务活动发展的桎梏，将会严重影响单位的成长与发展。国家一直在发展，管理要求一直在提高，单位经济活动越来越复杂，规模越来越大，财务制度不断改革，内部控制也要跟上形势的变化，不断改进。现实中，很多单位的内部控制制度建立起来以后，就以一本装订成册的制度形式束之高阁，不管外部环境，政策、法规等等是否发生变化，都一成不变。

（五）缺乏有效监督，依赖自我约束

内部控制制度是一个覆盖单位全部日常业务活动的制度，但事情往往是大而全了，就找不到责任人了。现在很多行政事业单位的内控建设往往没有专门机构，负责制定的部门没有权利，有权利的部门不负责，最终导致内部控制这一监督机制，变成了少数几个人的事情，丧失了它真正的自我监督、自我约束的功效，反而成为很多人工作过程中累赘，变成了对制度执行者的抱怨和不解。

三、行政事业单位内控建设问题的解决对策和建议

（一）全员参与，全员学习

行之有效的内控制度建设，首先要做到全体人员都参与其中，全体人员都学习贯彻。在制定时就让各方有关的部门和人员参与制定其控制的内容、风险要点和操作流程，在制度条款中体现其适用性和实用性，让内控制度在控制有效的前提下，实现可操作好操作；在制定完成后，要让全体人员了解其意义和内容，熟悉相关操作和流程。将内控建设做实做好。

（二）做好基础研究，做好动态完善

内控制度包括有对单位工作各种业务活动的预防和管制，以促成业务活动有成效的开展，以期真正保护财产安全、完整，避免、发现、纠正差错和作假，使单位的业务资料真实、经济业务合法。内控制度的建设必须全面梳理风险点，做到细致全面，尽可能不留死角和空白。在建设初期，不要急于求成，先要分清内控涉及的内容及构成，分清责任，确定责任人，理清风险点，理顺操作流程，通过这些扎实的基础工作，从而初步建立起一个内控制度的雏形。在制定过程中以全面性原则为要求，使内部控制融入单位经济活动决策、具体执行和过程监督中，实现对经济活动的全方位管控；按照经济管理重要性原则的要求，在全方位管理的基础上，内部控制还应当对单位重大经济活动和存在重大管理风险的环节加以关注；内控制度并不是建立好了就可以的，真正的单位内控制度建设是一个长期化动态化的过程，需要不断接收实施过程中的反馈，结合具体实施情况，单位业务变化情况，建设一个内控制度的修订机制和改进办法，及时的修订和调整，通过后期的修改和完善，努力将单位内控制度做到全面和细致。

（三）建立完善的内部控制信息化系统

现有内部控制的执行过程中，特别是审批流程中，人为造假的环节较多，使的内控不控的情况较多出现。要避免这一现象的出现，不仅仅是依赖单位领导层面的认识提高，还对单位内控制度、工作流程、工作方法提出了更高的要求，国家在提出行政事业单位内控制度建设要求时，就提出了单位内部控制系统信息化建设的要求，将信息化系统管理作为内控的有效手段使用。一个相对完善的内部控制信息化系统，可以把内控的所有环节、流程以简洁、明了的方式，呈现在单位所有人员面前。单位人员在办理业务时，只需要告知系统你所办理的业务类型，其对应的操作流程以一种简易式操作方式清晰展示，每个操作环节、审批节点都有明确的责任人通过这个系统进行操作审批，既节约了操作时间，也清晰记录了操作时点。这样一种内控方式，借助信息化系统的“呆板”，避免了内控操作的人为影响，系统面前人人平等，系统面前时光不可倒流。

（四）与时俱进，推陈出新

内控制度体系必须符合国家有关规定，还应当考虑单位自身的实际情况，并结合外部政策制度等环境变化，单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善，既要严格控制，也要与时俱进，剔除实施过程中发现的不利于工作开展、不符合工作规律的条款；将实施运用的过程中发现的新漏洞、出现的新风险，进行分析研究，在这个基础上重新拟定新的控制过程；针对单位新的经济业务，制定新的内控制度；因应新的政策法规，修订内控制度，调整内控部门、优化内控流程。

（五）建立真正有效的内控负责部门

单位内控建设的实施，应当明确一个有权利、有能力的总抓部门，负责内控制度的总体建设、全面实施，由这个部门负责明确其余部门、人员在内部控制中的职责和权限，并督促其遵照执行。应当建立及时有效考评机制，定期不定期地开展内控实施考核，并将考核情况合理运用，将内控结果在人员选拔、干部任用、单位奖惩以及各种类型的考核、人员评先推优、岗位职称晋升等工作中加以运用。对于违反内控制度，出现事故、问题的部门和个人，应当严格执行制度，该处分的处分，该追责的追责，该法办的移送法办。从内力和外力两个方面共同推进内控真正落实到位。

四、结束语

作为加强行政事业单位管理的主要组成部分，内部控制建设离不开全体人员共同努力，不断深化提高所有人员内部控制的意识，借助有力有效的内部控制监督部门，通过真正行之有效的内部控制执行机制，才能形成一个健全的现代内部控制体系，保证单位任务顺利开展、工作顺利完成、事业成长发展。