对我国防控外来物种入侵管理体制问题的研究

王姣姣

（昆明理工大学，云南 昆明 650500）

一、我国外来物种入侵概述

（一）外来物种入侵的概念

外来物种入侵是指在自然、半自然生态系统或生态环境中，外来物种建立种群并影响和威胁到本地生物多样性的过程。IUCN将外来入侵物种定义为：已经在自然或半自然生态系统或生境中建立了种群，成为改变和威胁本地生物多样性的外来物种。①SSC Invasive Species Specialist Group，IUCN Guidelines for the Prevention of Biodiversity Loss Caused by Alien Invasive Species，Approved by the 51st Meeting of the IUCN Council，Gland Switzerland，February，2000.

（二）我国外来物种入侵的现状

我国疆域跨越5个气候带，拥有多样的生态系统，是世界上物种多样性最丰富的国家之一，这种独特的特点使得我国十分容易遭受入侵生物的侵害。

IUCN发布的世界最严重的入侵物种约有50%入侵了中国，近2/3的外来物种从第一次发现到列进我国外来入侵物种名单的时间间隔仅不到30年。［1］据相关调查结果显示，截至2020年8月，生态环境部发布的《2019中国生态环境状况公报》载明，全中国已发现660多种外来入侵物种，其真实情况可能更多。［2］外来物种一旦形成入侵，会给我国的生态环境、生物多样性造成不可逆转的损害，还会产生巨大经济损失，影响农林产业发展，更有甚者会威胁人类健康。

二、我国防控外来物种入侵管理体制的现状及问题

（一）防控外来物种入侵管理体制的现状

由于我国目前缺乏相对统一的外来物种入侵专门法律，因此还无法在法律上明确规定管理外来物种入侵的组织机构。但从具体实践上来看，经过对外来物种入侵问题十几年的研究和发展，我国许多部门对外来物种入侵事务的管理起到了推动作用。

原国家环保总局在其“关于加强外来入侵物种防治工作的通知（环发【2003】6号）”中要求地方各级环保局开展防治外来入侵物种的工作。在原国家环保总局更名为生态环境部后，生态环境部印发了“关于做好自然生态系统外来入侵物种防控监督管理有关工作的通知（环发【2015】59号）”，指导地方环保部门开展外来入侵物种的防控监督管理，保护生态环境，保障生物安全。

农业农村部负责全国的植物检疫涉农部分、农业病虫害防治、草种引进、水产鱼苗引进、农作物种质资源以及全国水生动植物保护和水生动植物保护区的管理工作等，并在2003年下发了《关于开展外来入侵生物灭毒除害试点行动的通知》，首次明确地提出了对外来有害生物成灾时的管理措施。2013年，发布《国家重点管理外来入侵物种名录（第一批）》，其中共收录52种有重大危害的入侵物种。

原国家林业局成立了防止外来林业有害生物入侵管理办公室和有害生物检验鉴定中心，其承担了检验鉴定职能，在全国开展有害生物普查，并制定了突发林业有害生物事件应急办法。在其《关于加强野生动物外来物种管理的通知》里也同样规定了林业局在管理外来野生动物的职责，还规定由它负责全国的植物检疫（涉林部分）、陆生野生动植物保护、陆生动植物保护区以及全国的森林公园的管理工作，同时在其《引进林木种子苗木及其它繁殖材料检疫审批和监管规定》中，明确了由林业局负责外来林木种子的有意引进管理工作。

（二）防控外来物种入侵管理体制存在的问题

我国目前为止还没有建立统一的防治外来物种入侵的专门监督管理机构，没有体系化的管理体制，这给我国外来物种入侵防治工作的进行带来极大阻碍。可以说，一套完整系统的管理体制将是解决外来物种入侵问题的保障。我国如此之多的部门共同管理着外来物种入侵工作，容易导致各部门各自为政、权责不明，对有利可图的事务“抢着管”，对难以管理的事务“踢皮球”。加之如若部门之间信息沟通不畅，难免会出现防控不主动、防治不及时等问题，从而对外来生物入侵综合防治效果大打折扣。

外来物种入侵是一个复杂的、多面化的问题，不仅是环境问题，还是经济、健康、文化等问题。外来物种入侵事务的多维性决定了它不可能由一个政府部门单独管理，必须由多部门协调共同应对，现在主要国家对该事务的管理体制，几乎都体现了这一特征，诸如美国的国家入侵物种委员会，日本的环境省，新西兰的农林部，都是由某部门牵头，加之其他部门的协作配合。

三、对我国防控外来物种入侵管理体制的建议

我国应进一步推动形成外来物种入侵防控法制化、长效化的管理体制机制，积极开展有关立法调研，切实落实国家生物安全战略要求，继续完善外来入侵物种管理名录，加快研究制定《外来物种管理条例》，为防控外来物种入侵建立完善可靠的法律制度保障。对于管理体制的设置应当充分结合我国的实际情况，借鉴主要国家对外来物种入侵事务管理的有关经验，设计出一种既有牵头管理又有各组织专业辅助的，包含决策、协调、执行的中央与各地方相互配合的成体系化的统一管理体制。

全国人大常委会于2020年10月17日通过了《生物安全法》，该法自2021年4月15日起正式施行。《生物安全法》以法律的形式规定了外来物种入侵的有关问题可以适用该法，虽然它没有对外来物种入侵问题设立专章，但是其以生物安全领域基本法［3］的形式保护生物安全、保护物种多样性，对外来物种入侵问题的解决起到了原则性的指导作用。该法第二章规定了生物安全风险防控体制，我们对防范外来物种入侵管理体制的设置可以从其中窥见一二。

参考《生物安全法》第十条第一款和第十一条的规定我们可知，我国生物安全事项由中央安全领导机构统一决策和议事协调，研究制定有关重大方针，该协调机制由相关部门组成，设立办公室负责协调机制的日常工作。由此及彼，外来物种入侵工作的管理体制也应该是中央统一领导决策，设立统一协调机构，由办公室负责日常协调工作，其他各部门、单位分工负责。

早在2004年，中编办批准农业部成立了外来物种管理办公室，明确把农业部设置为外来物种管理的牵头部门。由农业部牵头，原国家环保总局、原国家林业局、原国家质检总局、国家海洋局、海关总署等相关部门参加的全国外来生物防治协作组也已成立，农业部外来物种管理办公室是它的日常办事机构。此外，农业部已经制定《农业重大有害生物及外来生物入侵突发事件应急预案》，并启动了《外来入侵生物防治条例》和《全国外来入侵生物防治规划》起草工作。在当时国家倾向于由农业部在我国的外来物种入侵管理事务中发挥主导作用，但是现在环保总局升格为了生态环境部，其职责之一就是负责重大生态环境问题的统筹协调和监督管理工作。作为重大生态环境问题之一的外来物种入侵问题，自然也应当由生态环境部统筹协调、监督管理。

所以设想一下我国外来物种入侵的管理体制应该是，国务院有关领导负责决策和统筹协调，由生态环境、海关、农业、林业、海洋等主管部门和有关军事机关构成外来物种入侵工作协调机制，生态环境部牵头并赋予其组织工作的权力，各外来物种入侵有关部门分工负责、协调处理外来物种有关事务，日常办事机构是生态环境部外来物种管理办公室。

对外来物种入侵事务进行管理是一项复杂的任务，涉及农业、林业、海洋、海关等多个部门，需要多部门协调工作。基于分工合理、权责明晰、行动高效的原则，设定一个牵头部门并赋予其协调、组织工作的权力是比较科学的方式。同时各地区之间应当加强交流合作、及时沟通相关信息，在中央决策部门的领导下，共同对外来物种入侵的现状进行控制，防止入侵物种对我国造成更多难以弥补的损害。