“扩中”重在提升农民工人力资本

刘世锦

国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长、全国政协经济委员会副主任。

2020年，中国经济增长十年展望系列研究成果原定以扩大中等收入群体为议题，由于新冠肺炎疫情影响，情况发生变化，转为讨论“战疫增长”模式。2021年，随着疫情缓和、研究“扩大中等收入群体”（简称“扩中”）议题的必要性、迫切性增加了。

如何界定中等收入群体

中等收入群体界定是一个学术性较强的问题，学界已有不少深度研究成果。事实上，对于中等收入群体的确切定义，政策和学术界并没有统一的标准，甚至每个国家的标准都不一样。流行的界定方法有绝对标准和相对标准。

所谓“绝对标准”，是指采用收入或支出等客观指标界定中等收入群体。例如，世界银行经济学家米兰诺维奇和伊扎基在对2002年世界各国收入不平等情况进行分析时，以巴西和意大利年均收入为标准，确定了中等收入群体划分标准的下限和上限，同时又按世界银行估算的2000年购买力平价进行转换，得出“每天人均收入10美元至50美元区间”为中等收入群体的划分标准。

世界银行东亚和太平洋地区前首席经济学家、东亚地区研究专家霍米·卡拉斯以“每天人均消费10美元至100美元”作为标准，界定发展中国家的中产阶层群体，并对中产阶层结构进行分析。

美國皮尤研究中心关于2015年全球中等收入群体研究报告显示，其对中等收入群体的划分标准为按购买力平价计算，每天人均收入应在10美元至20美元区间。中国国家统计局也提出了一个绝对标准，即把“家庭年收入在10万元人民币至50万元人民币之间”的群体定义为中等收入家庭。

通过上述研究可以看出，不同研究采用了不同的“绝对标准”，界定标准差别较大，依据不同标准估算出的中等收入群体规模也不一致。

与之相对应，“相对标准”则是以中位数收入为中心，通过设定上下浮动的比例，对中等收入群体边界的上下限进行界定。例如，美国智库布鲁金斯学会经济学家、东亚问题研究专家格拉姆等人选取人均收入中位数的125%和75%作为划分中等收入群体的上下限，还有研究专家采用收入中位数的67%至200%作为界定中等收入群体的标准。

中国对中等收入群体界定标准的研究，也有采用“相对标准”的。中国社会科学院社会政法学部主任李培林等人以收入分位值为标准，把城镇居民收入的第95百分位界定为中等收入群体上限，下限则为城镇居民收入的第25百分位。按照这一标准，中国城镇中等收入群体在2006年、2008年、2011年和2013年的占比分别为27%、28%、24%和25%。从上述研究结论可以看出，以“绝对标准”测

量中等收入群体，处于不同发展水平和收入结构的国家会遇到一些问题，因为按照这样的标准，发达国家的居民可能80%甚至90%以上都是中等收入群体。所以，在国际比较中，学术界更倾向于使用“相对标准”。通常做法是，把全国居民收入中位数的75%至200%定义为中等收入群体。但这种标准定义的中等收入群体，受收入差距的影响很大。换句话说，如果一个国家和社会的收入差距不能缩小，尽管其居民收入在不断提高，但中等收入群体的规模和比例可能不仅不扩大，反而会缩小。

从中国情况看，如果将居民收入中位数的75%至200%定义为中等收入群体，那么，近10年来，中国中等收入群体占比一直维持在40%左右。

“扩中”难处何在

扩大中等收入群体规模之所以重要，首先与能否跨越中等收入陷阱、进入高收入社会相关。世界银行和国务院发展研究中心在题为《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》的报告中指出，从1960年到2008年间，全球101个中等收入国家和地区中，成功发展为高收入经济体的只有13个。87%的中等收入经济体在将近50年时间里，都无法跨越“中等收入陷阱”，进入高收入阶段。这些结论侧面反映出跨越“中等收入陷阱”的难度之大，也为后来者敲响了警钟。

报告还显示，陷入“中等收入陷阱”的国家多数是拉美国家，如阿根廷、巴西、墨西哥等，也有亚洲国家，如马来西亚等。这些国家在20世纪70年代达到中等收入水平，但此后几十年无法突破瓶颈，稳定地进入高收入国家行列。

对上述国家而言，人均国内生产总值（GDP）1万美元就像一道魔咒，跨越了还要倒退回来。与此形成鲜明对比的是采用“东亚模式”的日本和亚洲“四小龙”，用10年左右时间实现了从中等收入经济体到高收入经济体的跃升。

陷入“中等收入陷阱”的原因很多，其中一个重要变量就是收入差距过大，没有形成足够规模且稳定的中等收入群体。反之，日本、韩国和中国台湾，都保持了较小收入差距。由此，李培林等人提出了“双重中等收入陷阱”的命题。他们认为，如果不能解决中等收入群体占主体的问题，也就无法成功跨越“中等收入陷阱”。

中等收入群体扩大、消费扩容，前提是能够实现收入增长，使这部分人由低收入行列脱颖而出。如何增加低收入阶层的消费意愿？有一种观点认为，似乎低收入阶层消费水平低是由于他们不愿意消费。其实，这并不符合实际情况，其主要限制因素仍然是收入水平低。

低收入阶层增加收入可以有多种途径，比如通过再分配。但在总体和长期层面，低收入阶层增加收入并进入中等收入行列，要靠他们自身创造财富能力的提升。所以，在增长视角下，对有潜力进入中等收入的那部分群体来说，其不仅是消费者，更应当是生产者、创新者。同时，在这几种身份之间，需要建立起可持续循环，创造出社会财富、提高收入水平，进而增加消费，为下一轮生产和创新营造条件。

然而，这种循环的形成和提升并非易事，中等收入群体扩大的难处正在于此。已有的高收入和中等收入者，在既有发展空间和制度约束下，显然最有条件抓住和利用提高收入水平的机会，从而成为先富起来的那部分人，这里姑且先不讨论这种先富一步是否合理的问题。而较低收入人群，或潜在的中等收入人群，对既有发展空间和制度条件分享可能性显然是偏低、甚至是可望而不可及的。他们要跻身中等收入阶层，就要打破既有的多个层面约束，形成一组新的发展空间和制度条件。

从现阶段中国城乡结构转型、收入增长的特征看，广义上的“进城农民工”是未来扩大中等收入群体需要着力关注的重点人群。

以提升人力资本为核心

进入共同富裕第二阶段后，扩大中等收入群体战略和政策核心是促进机会均等，着力提升低收入群体的人力资本，缩小不同群体之间的人力资本差距，以增效带动增长的方式缩小收入差距。一个简单的逻辑是，在剥离种种社会关系的外衣后，人们之间能力的差距，远没有现实世界中收入分配和财产分配差距那么大。如果能够创造一个人力资本公平发展的社会环境，使人们积极性、创造力普遍而充分地发挥出来，公平和效率就可以互为因果，在提升社会公平的同时促进经济增长。

依照这种思路，下一步实施中等收入群体倍增战略，笔者认为，应以提升进城农民工人力资本为重点，采取多方面针对性、可操作性强的政策措施，力争在短时间内取得明显成效。具体实施方案如下：

首先，对农民工及其家属在城市落户实行负面清单制度、建设面向农民工为主的安居房工程。目前，中小城市和部分省会城市已取消落户限制，对仍有限制的城市改为实行负面清单制度，即由规定符合何种条件能够落户，改为不符合何种条件不能落户。积极创造条件，加快缩减负面清单。对北、上、广、深和其他特大型城市核心区与非核心区域、都市圈内中小城镇等实行差异化政策，采取不同负面清单，适当放宽后者落户限制。以大城市尤其是几大都市圈、城市群为重点建设安居房，着力解决能够稳定就业、对当地发展作出贡献、就地缴纳社保的低收入农民工住有所居、安居乐业问题。

其次，与农村人口进城落户、提供安居房相配套，加快推进教育、医疗、社會保障等基本公共服务均等化，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，继续推进并扩展义务教育等基本公共服务随人员流动可携带的政策，打通农村社保、医保和城镇居民社保、医保的衔接。实行以居住证为主要依据的农民工随迁子女入学政策。同时，提供就业基本公共服务，鼓励吸收农民工就业。国家对吸收农民工就业、安居较多的城市，在财政补助、基础设施投资等方面给予相应支持。

再次，加快推进农村集体建设用地入市和宅基地流转，增加农民工财产性收入。落实十八届三中全会的要求，推动农村集体建设用地进入市场，与国有土地同价同权、同等入市;促进机会公平，进一步打破不当行政性管制，疏通社会流动渠道，防止社会阶层固化。各级政府要制定规划、完善政策、定期督查、确保落实。要将农民工落户、住房、基本公共服务、就业和职业培训等纳入“十四五”规划和年度规划，明确有关部门的任务和职责，定期检查落实情况，作出进度评估，向各级人大报告。同时要根据经济社会转型升级和就业状况变化，对相关规划政策进行必要调整改进，鼓励各地从实际出发积极探索创新，并将好的经验和做法在全国范围内推广。

（责编 王茜 美编 刘晓莹）