未成年人行政公益诉讼困境与完善路径

王浩

【关键词】未成年人保护 检察机关 未成年人行政公益诉讼 未成年人保护法

2020年10月17日修订后的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）第106条规定，检察机关对损害未成年人合法权益且涉及公共利益的情形，有权提起公益诉讼。这标志着未成年人检察公益诉讼正式成为一项法律制度。然而，其中的未成年人行政公益诉讼目前尚处于探索和起步阶段，仍存在诸多具体问题需在实践中完善。有鉴于此，本文拟在明确未成年人行政公益诉讼制度功能定位的基础上，分析其面临的制度困境和现实障碍，进而提出完善我国未成年人行政公益诉讼的对策。

我国未成年人行政公益诉讼制度的意义

未成年人行政公益诉讼制度具有监督依法行政和保护未成年人权利的双重价值目标。前者是未成年人检察公益诉讼的初级目标，后者是其终极目标。

未成年人行政公益诉讼是督促行政机关依法行政的客观需要。一是从制度起源看，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，旨在弥补其他监督手段刚性不足等缺陷，[1]强化对违法行政的司法监督。基于这一初衷，未成年人行政公益诉讼制度目标应定位于促进行政机关在未成年人保护领域依法行政、严格执法。二是从检察权本质属性看，新时代检察权逐步实现由“重刑轻民”向“四大检察”全面发展转变，对行政违法行为的监督是法律监督的应有之义。《未成年人保护法》曾被称为“没有牙齿的法律”，而公益诉讼作为检察机关履行法律监督职责的基本形式，能确保未成年人保护法律统一正确实施。三是从行政权运行规律看，行政执法作为保护未成年人合法权益的主渠道，存在失灵之弊。保护未成年人既是国家作为最终监护人之“国家亲权”原则的体现，也是国家必须承担的义务。有鉴于此，修订后的《未成年人保护法》专门规定了“政府保护”一章，并在“法律责任”一章细化了行政机关的具体履职手段。未成年人行政公益诉讼并非动摇行政权在保护未成年人权益方面的主导地位。然而，未成年人保护领域行政失灵现象时有发生，检察机关作为外部介入因素，履行公益诉讼职责，能促进行政权规范、有效运行。

未成年人行政公益诉讼是维护未成年人公共利益的必然选择。进入新时代，未成年人的权利拓展和保护需求不断增加，但如何满足却面临诸多现实困境。一是我国未成年人保护专门机构主要是共青团和妇联，其履职方式以联系和协调为主，无行政执法权，对行政机关也无约束力，导致对未成年人缺乏强制性保护措施。二是《未成年人保护法》规定多元主体对未成年人承担“共同保护责任”，反而导致行政责任稀释化，使未成年人在遭受侵害时缺乏有效全面的行政救济。三是不特定众多未成年人合法权益遭到损害时，公民个人依据现行法提起行政公益诉讼存在客观障碍，而基于诉讼成本和举证困难等因素，被侵害个体往往不愿采取民事诉讼方式实现个人诉求，因此除检察机关外无适格起诉主体，导致不特定众多未成年人合法权益受损难以得到司法救济。检察制度自始即蕴含守护公益之追求，而未成年人行政公益诉讼是对新时代未成年人公益保护需要的回应。行政公益诉讼属于维护公益的客观诉讼，是检察机关守护公益的重要手段，能弥补涉未成年人公益救济之缺位，是检察机关运用司法手段实现未成年人对美好生活向往的法律保障。

当前未成年人行政公益诉讼存在的问题

未成年人行政公益诉讼法律制度供给不足。其一，《未成年人保护法》对检察公益诉讼的规定相对原则、笼统，国家立法层面缺少对未成年人行政公益诉讼语境中“公共利益”内涵、外延以及行政机关履行“保护职责”的标准认定，造成未成年人行政公益诉讼实体法依据不够充分。其二，诉前程序规定不够具体。比如，《未成年人保护法》第114条规定相关单位对检察院等建议的回复期限为一个月，而“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定履职回复期限为两个月。法律层面未明确二者如何调和，且未规定特殊情形下履职回复期限延长等情形。其三，公益诉讼调查核实权缺乏强制性保障。虽然《中华人民共和国人民检察院组织法》以及相关司法解释、地方性法规等规定检察机关开展公益诉讼时有权调查核实，但缺少直接具体的强制性保障措施，[2]并且对行政机关不配合的法律后果规范不足，导致实践中调查核实权行使面临诸多阻力。其四，未成年人行政公益诉讼中检察机关证明责任具体标准不够细化，“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中行政公益诉讼中的“证明材料”界限不明。

未成年人行政公益诉讼受案范围狭窄。基层检察机关是未成年人行政公益诉讼办案主体，但是绝大多数基层检察机关未单独设置未成年人公益诉讼检察部门，在办理相关案件时存在力量不足等问题。同时，受制于对检察公益诉讼语境下的“公共利益”内涵和外延理解不够准确，多数检察机关对开展未成年人行政公益诉讼持审慎态度。司法实践中，除了校园食品安全、校园周边环境污染等《行政诉讼法》所列领域之外，未成年人行政公益诉讼主要集中在违法向未成年人出售烟酒、娱乐场所违规接纳未成年人等领域。少数检察机关在未成年人社会救助、公共场所免费开放、无证办学、雇佣童工、未成年人个人信息保护等领域作了有益探索。然而，由于侵害未成年人权益的隱蔽性和检察人员专业化受限，检察机关在教育、社会福利、网络安全等可能严重影响未成年人身心健康、社会公众强烈关注的领域办案数量较少，在一定程度上影响了未成年人行政公益诉讼制度功能的全面发挥。

未成年人行政公益诉讼检察建议质量不高。绝大多数行政公益诉讼在诉前阶段结案，因此检察建议质量很大程度上决定了行政公益诉讼发展。通过对2020年度山东省149份未成年人行政公益诉讼检察建议分析发现，检察建议因存在诸多问题而制约了其效能发挥。其一，检察建议司法化不足，部分检察机关将“办案型”的公益诉讼检察建议混同于“办事型”的社会治理类一般建议，存在事实认定证据化不够、法律适用依据不足、结案不规范等问题。部分检察机关对行政职责、公益受损、法律适用、释法说理等论证不够充分，导致检察建议缺乏严肃性和公信力。其二，检察建议落实监督力度不够。部分检察机关在收到行政机关履职回复后，未核实其整改落实内容，缺乏持续跟进监督，导致行政机关未履职，未成年人合法权益也未得到保护，严重影响了检察建议的权威性。其三，检察建议随意性较大，部分检察机关在上级考核压力下滥发检察建议。比如，为追求办案数量，对行政机关的同类违法行为向同一行政机关发放多件内容相同的检察建议，导致行政机关产生抵触心理。同时，部分检察建议内容未考虑与可能的诉讼请求衔接，导致一旦检察机关提起诉讼将承担更大败诉风险。

未成年人行政公益诉讼环境亟待优化。未成年人检察公益诉讼作为一种新的公益诉讼类型，其有效运行离不开检察机关与多元主体协同配合。但在实践中，未成年人行政公益诉讼运行面临诸多环境障碍。一是有的行政机关对未成年人行政公益诉讼意义理解不够，不愿共享行政执法信息以及不配合甚至干扰、阻碍检察机关调查取证等现象依然存在。二是审判机关和检察机关在未成年人行政公益诉讼受案范围、证明标准、行政机关履职标准认定等方面存在分歧。比如，与检察机关积极拓展办案范围相比，审判机关在认定办案范围方面更加保守，导致即使行政机关未依检察建议内容依法履职而损害未成年人公共利益，法院仍可能对案件不予受理，而折损检察建议效力，造成司法资源浪费。三是检察系统内不同地区、上下级以及部门之间联动不够，一体化办案模式尚未推开，公益诉讼和未成年人检察等办案团队之间协作不够，不利于未成年人行政公益诉讼办案力量整合。四是社会公众对未成年人行政公益诉讼认知度低，公众参与不足造成线索渠道不宽等问题，尚未形成未成年人公共利益保护共治共享新格局。

我国未成年人行政公益诉讼的完善对策

鉴于《未成年人保护法》修订不久，立即修法不具有可行性，并且公益诉讼专门立法时机尚未成熟，因此应通过立法解释、司法解释等方式，主要从以下几个方面对未成年人行政公益诉讼予以完善。

优化未成年人行政公益诉讼程序规则。一是具体化受案范围。未成年人行政公益诉讼中“公共利益”泛化认定，既不符合积极稳妥拓展受案范围的阶梯式发展趋势，也不符合基层检察机关办案承受能力实际。因此，未成年人行政公益诉讼受案范围除《中华人民共和国行政诉讼法》所列四个领域，还应通过列举的方式优先将对未成年人合法权益影响重大、公众强烈关注的典型领域涵盖其中。结合未成年人权益受侵害和检察机关探索实际，未成年人行政公益诉讼受案范围应包括以下领域：游戏设施、玩具等产品安全，校园安全，娱乐场所等管理，早期教育服务，网络保护，未成年人社会福利。二是细化行政机关履职期限。《未成年人保护法》在位阶上属于法律，是特别法，其效力高于司法解释，因此未成年人行政公益诉讼中履职回复期限应适用《未成年人保护法》的规定。同时，应对特殊情形下履职期限延长的情形予以明确。三是检察建议司法化。[3]公益诉讼检察建议兼具诉前程序性和相对独立的法律监督性之二元属性，應区别于社会治理类检察建议。未成年人行政公益诉讼检察建议应包括行政违法行为、公益受损事实、适用法律依据、充分说理等内容，提升其规范化和专业化水平。同时，检察机关应通过公开听证、邀请第三方评估、常态化“回头看”、定期开展质量评查等手段，确保检察建议内容整改落实到位。四是明晰检察机关举证责任。为确保检察机关能全面充分举证，应明确细化其调查核实的手段，授权其采取强制性保障措施。此外，未成年人行政公益诉讼中，不宜适用“高度盖然性”的证据规则。

适度扩张未成年人行政公益诉讼的诉讼请求。司法实践中，相比于一般行政公益诉讼，未成年人行政公益诉讼呈现“扩张性”和“预防性”的鲜明特征。其一，行政公益诉讼中“行政不作为”占相当大比例，[4]即具有未成年人保护职责的行政机关不履行法定职责。依据新修订的《未成年人保护法》，行政机关未履行教育、管理、救助、看护等保护职责的，检察机关可以提出建议。该法中对未成年人的“保护职责”的范围明显大于《行政诉讼法》第25条规定的“监督管理职责”。根据未成年人最大利益原则，未成年人行政公益诉讼语境中行政机关法定职责应不同于一般行政公益诉讼中履职标准之判断，应突破“监管职责”之藩篱。鉴于此，检察机关可以听取未成年人的意见，提出要求行政机关“依法履行保护职责”等原则性诉讼请求，对细节问题则尊重行政自制，留有与行政机关协商余地。其二，风险社会理论认为超前法益亦属于合法权益的基本范畴。未成年人身心发育尚未成熟，应对风险能力弱，其合法权益受损害可能性更大，且损害后果一旦发生往往具有不可逆性，需要法律对其予以特殊保护。因此，相比于一般行政公益诉讼对已经发生的损害予以事后救济，检察机关对可能或即将对未成年人造成比较严重、不可弥补的损害的行为，实施预防性公益诉讼，更利于保护未成年人合法权益。

健全未成年人行政公益诉讼协同配合机制。无论从立法设计还是司法实践来看，行政公益诉讼均不同于“对抗式”的传统诉讼模式，其体现出鲜明的“协商式”特征。因此，未成年人行政公益诉讼应坚持协同治理原则。首先，拓宽未成年人公益诉讼线索渠道。加强与共青团、妇联、教育部门等组织或机关的日常沟通，建立侵害未成年人权益线索双向移送机制;严格落实强制报告制度，比如，未成年人密切接触主体发现未成年人公共利益受到侵害或存在重大侵害风险的，应同时立即报告检察机关;聘用教育工作者、居民（村民）委员会工作人员、社会治理网格员等担任未成年人行政公益诉讼监督员，动员社会力量参与未成年人行政公益诉讼。其次，检察机关应坚持行政权优先的原则，在开展未成年人行政公益诉讼中主动加强与行政机关的诉前磋商、会商研判、信息共享等，实现调查核实、落实整改等联动协同，合力治理未成年人公益受损问题。完善检察机关与审判机关沟通协调、案件信息通报、联合培训等机制，在未成年人行政公益诉讼司法实践中形成最大共识。最后，优化未成年人行政公益诉讼办案力量。针对基层办案力量不足等问题，完善一体化办案机制，加强公益诉讼部门和未成年人检察部门、司法警察等内部协作配合，整合系统内部资源，提升相关人员办理未成年人行政公益诉讼案件专业素养，形成维护未成年人合法权益的内部合力。