我国国家赔偿的制度构建与完善——以公有公共设施致害为视角

顾文清

（南京农业大学，江苏 南京 210000）

现阶段，我国《国家赔偿法》规定公有公共设施致害的问题不属于国家赔偿的范围，因此，我国公有公共设施致害的案件主要采用民事法律来解决，也有少部分法院选择适用行政法律。近年来，桥梁、道路等公共设施的缺陷而致人身、财产遭受损失的案件日益增多。由于缺少统一的标准，对相似的案件各法院在判决结果可能存在较大的差异，如政府的免责情形，受害者能否向第三人追偿等。司法实践中类似的问题还有很多，若要有效保证当事人的合法权益，这些问题亟待解决。因此，为了公民的利益以及发挥宪法中保障公民权利的精神，有必要扩大国家赔偿的范围，将公共设施致害的赔偿问题纳入其中。

一、公有公共设施的概念和特征

（一）公有公共设施的概念

我国法律上并没有“公有公共设施”的概念，到目前为止，学术界尚未形成通论，学者们对此有不同的看法。比较具有代表性的有，马德怀教授认为，公有公共设施是指由行政机关或其特许的公务法人设置或管理，供公众使用的设施，包括公路、铁路、桥梁、港埠码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水厂、煤气供应站等。[1]金立琪先生认为，公有公共设施是指由政府设置或管理，为公共使用目的而建造的设施。[2]应松年先生认为，公有公共设施又称公共营造物，指道路、河川、港埠、自来水、下水道、机关办公处所、公共场所等。[3]综合上述观点，笔者认为，公有公共设施指的是行政机关及其特许主体为满足社会公共利益提供给公众使用的设施，其设置或管理不以营利为目的，包括但不限于航空站、市场、河流、道路、公园、学校、停车场、车站、桥梁等。

（二）公有公共设施的特征

1．“公有”应做扩大解释

传统上的“公有”意味着归国家、集体所有，但随着社会发展的需要，出于对行政机关的行政效率的考虑和提高社会公共资源的利用效率，也出现了许多个人、企业或者其他组织将自己所有的财产设备出租给国家所用，或者国家征收征用的情形，国家又将该财产设备设施投放于社会公共服务领域。[4]因此，“公有公共设施”中的“公有”概念应当作一个扩大化的解释，只通过设施所有权的归属去判断是否属于“公有”过于狭隘，即使设施属于私人所有，但只要该设施投放公共场合，为了公共利益的实际需求，使用对象不特定，就在“公有”的范围。

2．由国家公权力行政机关和特许主体进行设置或管理

公有公共设施一般由行政机关统一进行设置和管理，但在实际上，行政机关往往由于本部门的人力、物力和财力的限制，会通过许可、委托或授权的方式把设置或管理公有公共设施的资格交给符合条件、具有能力的社会组织机构，这样就提高了社会资源的利用效率。这些社会主体本质上还是代表国家在行使权利、履行职能。

3．设立和管理必须是为了公共利益，不以营利为目的

通常情况下，公共设施的设置是为了公共利益，提高公众的生活便捷度和幸福感，一般情况下其使用是免费的。但“不以营利为目的”不等同于所有的公共设施都是无偿使用的，也存在部分收费的情况，如高速公路通过费和过桥费。这些费用不是以营利为目的，而是维持正常运作和用来维护保养公有公共设施。因此，即使管理者会对公有公共设施收取使用费，也与营利性质的企业不同，旨在通过收取费用加强管理，更好地为公众服务。

二、我国公有公共设施致害救济的赔偿现状

关于公有公共设施致害的赔偿救济问题，目前我国《国家赔偿法》尚未规定。实践中，司法机关、公民等在解决公有公共设施致害问题时一般都选择民事赔偿途径。但民事途径具有一定的局限性和不对等性，因为公有公共设施在其性质和用途、负责的设置和管理的行政机关的属性和职权上，很明显与民事赔偿有较大的区别。笔者通过分析发现我国公有公共设施致害的救济现状如下：

（一）过错归责原则不利于受害者举证

目前我国《国家赔偿法》的归责原则是过错原则，即国家机关有过错才承担责任。若要证明国家机关在安装和管理公有公共设施上存在过错，由赔偿请求人承担举证责任。由于赔偿请求人身份、信息的不对等性，他们通常都处于不利地位，举证上存在困难，拿不出有力证据，面临着败诉的风险。因此，目前的过错规则原则不利于受害者举证，无法有效保护受害者的合法权益。

（二）现有法律规定存在缺陷

现行法律法规并未对公共设施的概念作出明确的界定，学者的观点也不完全相同。《民法典》中规定的建筑物致害与公共设施致害不同，公共设施的范围大于建筑物公共设施，其不仅包括建筑物，同时也包括公益性质的有形物。《民法典》侵权责任编第一千二百五十二条至第一千二百五十八条对建筑物及建筑物上的搁置物、悬挂物致害的情形进行了规定。但可见目前的法律规定较少，适用情形有限，并且没有区分这些设施的公有属性和私有属性。现行立法的不完善不利于受害人寻求法律救济，责任主体难以确定且容易逃避责任。

（三）赔偿主体不合理

行政机关或特许法人、企事业单位是目前法律中规定的主要赔偿主体，笔者认为这种规定不太不合理。现阶段，很多具备管理、维护能力的企业、事业单位通过行政合同、特许经营、委托等方式从国家手中获得了管理维修的资格。但当公有公共设施致害结果严重时，企、事业单位可能因数额巨大而无法承担赔偿费用，不有利于保护受害人的合法权益。

三、公有公共设施致害纳入国家赔偿的优势

（一）有利于保护受害人的合法权益

目前我国公共设施管理、经营缺少相应的制度，通常是无人负责。当损害发生要追究管理人的民事责任时，各部门之间相互“踢皮球”，推卸责任，难以找到适格主体。

（二）避免公有公共设施的设置和管理者承担过重的责任

若适用民法，就可能会直接导致本应该由国家承担的损害补偿责任直接转移到了公有公共设施的行政主体，当损害赔偿数额较大时容易造成较重的负担。而事实上，设置和管理公有公共设施的本意是为了人民群众的权益，所以由社会承担责任更为合理。应该将损害赔偿纳入国家赔偿的范围，同时应该区分国家赔偿责任和公用企业之间的民事责任，即并非所有的公用设施的致害都由国家承担公法责任，对于没有特殊条款明确规定的公用设施和企业所导致的经济损害，我们应当依据特殊条款予以解决，国家也不需要担负其赔偿的责任。

（三）我国经济实力的增强

我国于1994年制定了《国家赔偿法》，当时我国以国有经济为主，财政并不富裕。随着中国特色社会主义市场经济的发展，国家财政越来越充足，多种所有制经济共同发展，私营经济占有越来越重要的地位，国家承担赔偿的能力也逐步增强。有学者认为国家赔偿会对国家财政造成较大的负担，笔者认为可以通过完善保险、行政追偿等其他方式减轻国家财政负担，虽然国家是赔偿的主体，但并不会免除组织机构和负责人以及相关工作人员的责任。

（四）长期民法经验的基础

《民法典》正式颁布之前，原《侵权责任法》为确立国家赔偿责任奠定了基础。民法作为国家赔偿法的重要渊源，对国家赔偿法中的问题具有重要的借鉴意义。各地法院已经适用民事法律规定审理了不少类似的案件，为解决公有公共设施致害问题积累了丰富的经验，比较出名的有1999年“全国高速公路第一案”“长沙公路百慕大案”“重庆綦江彩虹桥倒塌案”，这些案件均在当时受到大量关注，引发学者对公共设施致人损害救济模式的热烈讨论和深刻思考。

四、公有公共设施致害国家赔偿的制度构建

（一）构成要件

1．致害物须为公有公共设施

如上文所述，公有公共设施是指由国家行政机关及其特许的主体，不以营利为目的，为满足社会公共利益设置或管理的提供给公众使用的设备，只有满足公有公共设施的范围才适用国家赔偿，包括道路、公园、学校、停车场、车站、桥梁、航空站、市场、河流等等。需要注意的是，如前文所述，“公有”应做扩大化的解释。若设施具有“私人”属性，则不属于公有公共设施的范围。

2．该公有公共设施的设置或管理有缺陷或者瑕疵

公有公共设施致害的一个前提条件是在其设置和管理上存在缺陷或瑕疵，也就是说公有公共设施本身存在安全问题和致害的可能性，无法让公民安全使用。当偷工减料、设计不合理、技术不合格时，公有公共设施在安装时就存在安全隐患。当缺少管理人员或管理人员怠于行使检查、维修、保养的职能时，公有公共设施建设完成之后就存在管理上的瑕疵，如桥梁有裂缝未及时修补。

3．造成受害者的人身或财产损害

有损害是赔偿的前提和依据，为了避免国家赔偿范围的随意扩大，增加不必要的财政支出，因此要对公有公共设施致害的范围进行界定。结合各国的立法现状和学者的观点来看，主要有以下两种观点：一种观点是公有公共设施致害的赔偿范围仅包括人身权、财产权，只有在人身权或财产权受到侵害时才予以赔偿；另一种观点是将赔偿范围扩大到各种人身和财产权利，即除了人身权、财产权之外还包括如人格权、名誉权等等。[5]

笔者认为，赔偿的范围应仅限于人身权利和财产权利，因为现行的《国家赔偿法》中明确规定了行政赔偿和刑事赔偿的范围仅限于人身权利和财产权利，因此可以推定公有公共设施致害赔偿范围也应限定于受害者的人身权、财产权损害且客观存在，若是未来可能发生的、如可得利益的损失，则应当被排除在外。

4．公有公共设施的瑕疵与损害结果之间有因果关系

因果关系是指行为与结果之间决定与被决定，引起与被引起之间的关系。因果关系的作用大体体现在两方面：一是确定责任是否成立，二是确定责任的范围。此要件要求损害事实与公有公共设施的设置、管理的缺陷或瑕疵有着直接的因果关系，如果损害的发生并不是由公有公共设施的设置、管理的缺陷或瑕疵所直接导致，则不应认定两者之间有因果关系。[6]例如，2019年无锡高架桥坍塌事故中，货车严重超载，导致桥梁两侧受力不均而侧翻，致3人死亡、2人受伤。桥梁的设计、建造及维护上并不存在瑕疵，因此损害结果与公有公共设施的瑕疵无因果关系，受害人就不能要求国家赔偿。

（二）归责原则

国家赔偿的归责原则是国家赔偿责任的理论基石，是从法律价值上判断国家在何种情况下承担赔偿责任的根本标准和依据。[7]笔者认为，我国公有公共设施致害国家赔偿应采用无过错的归责原则。无过错归责原则是指只要公有公共设施致人损害的事实真实发生，且致害结果与公有公共设施的缺陷存在因果关系，即使行政主体主观上没有致害的故意或过失，受害人就可以要求国家赔偿。无过错归责原则减轻了赔偿请求人的举证难度，有利于保障受害人的权益，而且加强了建立和管理公共设施的行政机构的管理责任。

（三）赔偿义务机关

国家赔偿的主体应当为国家，但国家作为一个抽象的概念，实际中并不存在，必须要依托于相应的单位或组织，作为公有公共设施的赔偿请求权人，在寻求救济时，只能通过向特定的行政机构申请赔偿。为了防止出现赔偿请求权人无处索赔以及赔偿义务机关相互推托的情况，侵害赔偿请求权人的权益，因此在公有公共设施致害领域，笔者认为赔偿国有公共设施造成的损害的机关应该是实际设立或管理的机关。

（四）免责事由

1．不可抗力

不可抗力可以免责的情况有两类。一是自然灾害，如地震、龙卷风、暴风雨等；二是由当事人以外的第三人的行为导致的损害，这些情形无法预防且不能为人类所控制。损害的发生不是由公有公共设施本身的缺陷或瑕疵导致的，而是自然灾害或第三人行为导致的建筑物坍塌致人伤亡，因此受害者不能要求国家赔偿。

2．受害人故意

受害人故意指的是受害人故意造成损害，即明知道自己的行为会导致不利后果，但仍然希望或放任不利后果的发生。如受害人未遵守使用方法错误地使用了不存在任何缺陷或瑕疵的公有公共设施致自己受害，这种情况下不能要求国家赔偿。

五、结语

本文主要探讨公有公共设施致害是否应归入国家赔偿以及公有公共设施致害国家赔偿的制度构建。目前，世界上很多国家和地区都已经将公有公共设施致害归入国家赔偿的范围，而我国在此方面还存在不足之处，未将其归入国家赔偿的范围，因此受害人在寻求救济时多采用民事途径，但民事法律尚不完备，不利于保障受害者的合法权益。笔者从公有公共设施及概念界定和特征入手，结合国情，分析现行制度的不足和归入国家赔偿范围的理由。综上所述，笔者认为，我国的公有公共设施致害应该归入国家赔偿法的范围并不断完善相关制度建设。