环境监察和执法的职能并置在环境保护中的作用

陈家波

（福建省莆田市城厢环境监察大队，福建 莆田 351100）

环境监察本质上就是一种环境督察执法行为，是伴随着经济社会发展而产生的。整体的生态环境都是环境监察工作管理的范畴，并依据相关的环境保护的法律法规对社会环境施行行政执法。涉及环境破坏和环境污染的问题都属于环境执法的范畴。环境监察和环境执法职能分置的理念是在2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监督执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》中提出的，通过上收环境监察职能、下移环境执法的方式有利于聚焦搞好“督政”工作，有利于明确环境执法机构的性质，提高“查企”的效率，从而有效改善和提升环境质量[1]。

一、环境监察与环境执法的内涵和意义

（一）环境监察

环境监察指的是由主管的环保部门授权，展开的一系列的监察和执法的工作，并依据国家的法律规定对环境破坏和环境污染等的一些情况进行相应的处理。环境监察工作是在相关环保部门的委托之下，对环境问题实施日常的监管，并可以进行强制执法。环境监管的对象比较明确，能够起到一个非常好的预防和控制环境污染的作用，对于引起环境污染和环境破坏的一些行为和企业可以进行强制的管理，有助于环境质量的改善和提高。

（二）环境执法

环境执法指的是环境保护的执法机关根据法律的授权，对企事业单位或者是个人的一些影响或者是可能影响到环境的行为和事件进行管理的一些活动。环境执法对预防环境污染和改善环境具有十分重要的作用。随着我国经济的发展，我国的环境问题日益严峻，同时也加快了我国环境立法的进程。

环境执法体制主要是指环境执法主体以及主体间的职能配置关系。我国的环境管理吸收了多个部门的职权，增加了环境管理的职能，避免了机构之间协作的障碍，提高了生态环境保护执行效率。环境监测监察执法的垂直管理体制改变了地方政府的保护主义，减少了政府的干预，提高了环境执法的地位。

（三）环境监察执法的意义

经济的高速发展，人们生活水平的提高，使得人们对生活的环境质量和要求也越来越高。过去人们对经济的盲目追求给环境带来了很大的破坏，在生态环境日益严重受到损害的当下，如何发展经济成了目前人们关心的主要问题。环境监察执法机构的设立对经济和环境的可持续发展具有非常重要的作用[2]。当前在环境的治理上面还需要培训一些专业的环境污染治理技术人才，为环境的治理和改善提供必要的人才储备，同时也有助于对环境保护实行科学的管理，打开环境治理体系中的各个环节，实现经济和社会的良性互动和发展，促进经济的可持续性发展，同时为人们营造一个良好的生存环境。

二、环境监察和环境执法的现状

（一）职能部门监察执法人员的权限不明确，工作难以落实到位

环境执法工作是一项涉及范围比较广、业务性强、涉及的部门比较多的工作，如果环境监察人员没有做好相关的工作，则会出现一些环境相关的不合理的现象出现。由于当前我国环境监察执法中，工作人员的工作权限不明确，使得环境监察执法工作没办法很好地运行，给社会发展带来了很大的影响。当前我国职能部门监察人员的权限不明确的主要原因是职能部门采取多个行政中心，致使各方面的工作停滞，常规的管理工作无法正常的运行，大大降低了环境管理的效率。

（二）缺乏完整的管理体系

环境监察执法工作具有一定的复杂性和关联性，与经济社会的建设发展具有一定的对立关系。当前环境监察管理中存在管理体系不完善问题，没有规范的管理制度的指导和约束，造成监察和执法的过程中比较随意和盲目，无形中加大了社会的矛盾。

（三）环境执法机构薄弱，人员欠缺

由于一些地方对环境执法不够重视，执法人员在执法过程中，缺乏相关的仪器，难以获得有效的证据，使得执法工作难以有效开展。另外环境行政执法人员的增长速度远远跟不上中小企业的增长，从而影响到环境执法的全面开展。

（四）执法手段单一

面对很多企业的环境污染问题，我国通过法律的修订赋予了环保部门更多的处罚的权力。但是仅仅是行政处罚并不能够达到比较好的环境保护的目的。因此需要在加强执法力度的同时，增大政府对企业加大环保投入的激励，丰富执法手段，通过监督帮扶，提升企业环保业务，达到环境保护的目的。做好环境保护，最终要的是能够调动企业的环保意识，在企业生产的源头以及生产的过程中做到污染的最小化，对一些环保工作做得比较好的企业给予政策上的帮扶以及项目的优先政策，从而鼓励更多的企业主动地加入环保的队伍中。

三、环境监察和环境执法职能分置的必要性

（一）落实国家环保体制改革的需求

在党的十八届五中全会中，习近平总书记提出了对于省以下的环保机构实行监测执法的垂直管理，承担人员和工作的经费。增强环境执法的权威性、统一性以及有效性。明确体现了党中央对环境监察和环境执法的一种区别的考虑。

（二）有利于“督政”和“查企”

过去对于环境监察和环境执法没有一个清晰的概述，导致地方上的环保系统将环境监察和环境执法两个概念进行混淆，难以对地方的环保工作实施“督政”。同时因为地方环保机构执法资格、执法身份的不确定，在执法过程中存在权威性不足、执法上门难等问题。

四、有效促进环境检查和环境执法分置的措施

（一）明确环境监察职能，确保“督政”工作的权威性

在《意见》中，中央明确提出在各地建立环境监察体系、机制和队伍的建设，目的就是为了实现对环保的督政工作。原则上环境监察机构是一个行政机构，承担环保监察执法的全部职能。同时对环境监察机构的工作职责和工作方式进行了明确[3]。

（二）建立完善的环境保护制度

建立完善的环境保护制度是实行环境监测和环境执法职能分置的重要法律保障。做好生态环境保护检查工作不仅仅是环境保护机构自己的问题，而是需要政府负有环境保护职责的多个部门与社会各界的共同协作。对于一些比较难处理的问题，国家应该用法律的形式进行支持，加大对环境污染的处罚力度，依托环境保护制度，对一些不接受教育和改进的群众或企业，采取强制性的处理措施。建立一个完善、匿名、高效的监督平台，鼓励群众的匿名举报，并严格保护群众的个人信息，并对举报有功的群众给予必要的奖励，对知法犯法的企业决不姑息。

（三）落实地方领导环保政绩考核，切实加强环境保护工作

切实做好环境监察和执法的工作离不开地方政府领导的重视、支持和配合。领导作为影响一个地方发展非常重要的因素，应提升环境治理理念和治理水平。地方领导需要具有可持续发展、生态发展的理念，能够顺应时代的发展理念与时俱进。其次，为了确保环保政策的有效落实，就要认真落实环保的“三管三必须”原则，各级党委政府落实生态环境保护的“一岗双责”和党政同责，若认定该地区的环境保护工作做得不到位，依法依规问责地方领导，并给予一定的惩戒，使其认识到生态环境保护的重要性。通过这种方式，调动政府部门领导的积极性，为环境监察和环境执法的有序开展创造有利的条件。

（四）多元治理手段并重

当前在我国的环境执法中还是以行政处罚为主，导致企业和政府之间一直处于一种比较紧张和敌对的对抗状态，很容易引起企业的不满和抵抗的情绪，很难调动企业主动保护环境的意识，很多企业只是在迎接监察的时候象征性地保护环境，对环境的改善没有根本的帮助，也给环境监督和执法机构增加了监督监察的负担。因此，我国应该创新环境治理的手段，采取从行政处罚与柔性政策相辅相成的治理手段，从而转变企业的发展理念，促进企业将环境保护作为企业发展的最终目标。例如，对于主动向政府报告环境问题并立行立改的企业给予一定的奖励和政策扶持等。

综上所述，当前我国的环境保护还存在很多的问题，特别是环境监察和环境执法职能的不明确，严重阻碍了我国生态环境的治理，阻碍了生态绿色经济的发展。实行环境监察和环境执法职能分置有助于我国生态环境的有效治理和经济的健康发展。