印尼及其领导下的东盟对印太战略展望

大卫·夫土纳安瓦尔

关键字：印尼；东盟；印太战略；展望

在雅加达经过18 个月的密集游说之后，2019年6月23日在曼谷举行的第34 届东盟峰会上，东盟领导人正式通过了印尼提出的“东盟对印度一太平洋战略展望”（简称“印太战略展望”）。这标志着东盟确立了印太话语的共同立场。东盟对印太战略展望也将给域外其他国家提供平台，促进区域对话与合作。

印度一太平洋区域的定义范围广泛，以覆盖美国西海岸至非洲东海岸之间的地理区域，目前，在大多数地缘战略讨论中，印太范围更偏向于定义为与日本、澳大利亚和印度相关的三角区域。不同国家对印太区域提出了不同的看法，反映出理解该区域问题的性质和解决问题的方法的不同。

2007年8月，日本首相安倍晋三在印度议会的演讲中首次提出在印度洋和太平洋之间建立战略联系，即“两大海洋交汇处”，以发展旨在“自由开放”的印太地区合作。美国从2011年重返亚洲以来，一直强调该地区的战略统一，前国务卿希拉里·克林顿在她的文章中指出“美国的太平洋世纪，从印度次大陆延伸到美国西海岸，横跨太平洋和印度洋”。澳大利亚在2013年国防白皮书中首次重新定义“太平洋地区”。同年，印尼时任外交大臣纳塔莱加瓦（Marty Natalegawa）提出了一项“印度与太平洋友好合作条约”建议。

然而，直到美国总统特朗普在2017年11月10日于越南岘港举行的亚太经合组织首席执行官峰会上的讲话中重新引入“印度一太平洋”概念前，“亚太地区”一直是官方声明中最常使用的词汇。特朗普在亚洲的第一场重要演讲中，分享了美国对自由和开放的印度—太平洋的愿景。从那时起，美国官方声明开始使用“印太”替代“亚太”。美国的夏威夷太平洋司令部也更名为印度一太平洋司令部。

尽管关于这一新战略构架的含义可能存在分歧，但人们普遍理解，从“亚太”到“印太”的转变不仅是术语的简单改变，而是具有实质性的战略意义。近年来，印度对太平洋地区的兴趣日益增长，部分原因是印度崛起为经济强国，在地区事务中的影响力日益增强，这被认为是与中国的持续崛起平行的力量。出于安全、经济和环境考虑，海域已成为越来越重要的焦点。近几十年来，亚太地区（尤其是东亚）一直是经济增长和各种安全问题（特别是南中国海争端和朝鲜核威胁）的中心。当前，印度和太平洋已经不可分割。太平洋作为国际贸易和运输的主要生命线，也日益受到重视。印度洋沿岸新的经济增长中心的出现伴随着对区域安全的威胁（尤其是非传统安全威胁，例如恐怖主义、非法移民和人口贩运）成倍增加，这也迫使东亚国家越来越重视印度洋及其周边地区。此外，很明显，长期以来一直代表亚太地区格局的主要大国之间的竞争也已蔓延到印度洋地区。

印尼和其他东盟成员国越来越关注美中之间加剧的竞争，这可能危害亚太地区享有的长期和平、稳定与繁荣。中国的崛起，一个新的挑战美国的超级大国催生了悲观的预言，即根据“修昔底德陷阱”的设想，美国作为既定大国与崛起的中国之间不可避免的公开对抗。中国雄心勃勃的外交政策，以其庞大的经济和军事实力为后盾，以推广“一带一路”倡议及在有争议的南中国海地区开展系列活动，这被广泛认为是对太平洋地区基于多边秩序规则的威胁。2007年，由澳大利亚、印度、日本和美国组成四边安全对话组织（QUAD），该组织旨在确保基于自由开放的印度—太平洋。然而，随着该组织活跃起来，中国倾向于以怀疑的态度看待其所采取的印太举措，并认为这是美国牵头旨在遏制中国的平衡战略。

为了维护东南亚地区区域自治，印尼和东盟都希望加强与美国、中国接触，并且避免在两者之间做出选择。东盟不仅在两个相互竞争的超级大国之间进行对冲，还长期发挥积极作用，在亚太地区构建更具包容性的多极区域架构，其目的是促进建立信任措施，预防性外交和合作安全。由东盟主导的区域机制，如东亚峰会（EAS）、东盟区域论坛（ARF）和东盟峰会、东盟国防部长+会议（其成员包括美国和中国以及其他主要区域大国）仍然是促进亚太地区安全对话与合作的重要多边论坛。随着中美之间日益激烈的竞争以及不同国家提出的关于印太倡议的出现，东盟显然对日益加剧的区域两极分化以及其作为主要区域召集人的角色可能被边缘化感到关切。

印尼在推动东盟积极参与有关这一新的印太战略概念的讨论中发挥了领导作用。由于东南亚位于印度洋和太平洋周边地理中点，因此，印尼认为，东盟必须继续在不断发展的印太构造中保持其中心地位。东盟的中心地位被认为对确保发展真正开放、透明和包容性的印太地区架构至关重要，该架构将试图弥合而不是强调差异。印尼对印太战略构想的兴趣还与佐科总统的政策有关，该政策利用其位于印度洋与太平洋交汇处的位置，将群岛国家印尼定位为全球海洋支点。

罗伯茨（Roberts）和塞巴斯蒂安（Sebastian）写道，“随着印尼经济的增长，它被越来越多地称为新兴中等大国，……越来越多的人猜测它最终可能会加入亚洲大国的行列”。两位作者认为，无论印尼的崛起程度如何，它在区域领导力方面将越来越有影响力。问题是，更加独立、果断的印尼对东盟的未来意味着什么：“印尼会强化其在东盟的自然领导地位，或者… …更加坚定和独立的印尼越来越多地选择独立于其他地区国家的全球道路，威胁着东盟的持续生存能力和战略中心地位。”罗伯茨和塞巴斯蒂安也提出了一个问题，即崛起的印尼将更多地向中国或美国倾斜，还是将保持“摇摆状态”？

随着越来越多的中等国家兴起，以及崛起的中国对美国主导地位的挑战，近来，人们对中等大国在印度洋的外交有了新的兴趣。在第二次世界大战后“传统中等国家”澳大利亚和加拿大崛起之后，根据国家能力和等级将印尼列为第一批中等国家。然而，如何定义中等国家这一问题在学者中引起了激烈的争论，蒂斯（Thies）和萨里（Sari）提出了“角色理论”，并根据中等大国扮演的角色来判断其作为中等国家的资格，这些角色包括成为好国际公民、结盟者、桥梁—建设者、维和人员、第三方冲突调解人以及多边主义的支持者和美国主导的现有国际秩序。根据蒂斯和萨里的分析，印尼在苏哈托、梅加瓦蒂、苏西洛和佐科主政时期有资格成为中等国家。其他研究则对以西方为中心的范式提出了批评，这些范式排除了不符合赋予中等大国传统角色的国家。约翰唐·平（Jonathan H.Ping）批评了基于意识形态的中等国家定义，而提出了“混合化”理论，认为有必要将统计、感知能力和治国方略相结合。平认为，中等强国是具有内部固有形式的国家以及由于其规模而引起的感知力量水平，并将印尼和马来西亚归类为自然中等国家。

德·斯威兰德（De Swielande）在他的文章《中等大国：全面的定义和类型学》中提供了一种更全面的方法，整合了用于分析中等大国的各种范式以避免西方的民族中心主义。他指出了中等大国的5 个特征，即能力、自我概念、地位、区域影响和系统影响。尽管大多数传统对中等国家的分析都将它们视为被动的跟随者或维持现状的力量，但德·斯威兰德认为，中等国家也可以是关键的跟随者，改良主义者或摇摆状态。此外，德·斯威兰德遵循温蒂（Wendt）的“三种无政府状态文化”来区分3 种不同类型的中等大国。这3种类型是：霍布斯（Hobbesian）中等大国，他们将区域/系统结构视为无政府状态，其政策基于权力政治、悲观主义、安全、联盟和对国家利益的狭义解释，并优先考虑高级政治；洛克安（Lockean）中等大国认为区域/系统结构并非完全无政府状态，而是追求高低政治的混合体，后者主要关注经济利益和其他物质利益；康德（Kantian）中等大国以更积极的方式解释无政府状态，强调低等政治（不排除高级政治），因此更多地参与了“桥梁”建设、合作与调解等活动。各国可以结合3 种不同观点奉行混合政策。

本文将从印尼作为中等大国的立场来分析印尼对印太战略的展望。霍尔布拉德（Holbraad）认为，中等大国可以在地区一级做出最大的贡献。中等大国认为，如果“他们发现有可能在该地区各州之间建立秩序和追求利益，并维护秩序和正义，那么它们可以做出有价值的贡献。为实现国际社会的基本目标做出贡献”，即“维护本地区的稳定，控制冲突和维护国际法”。霍尔布拉德进一步指出，“一个处于国家联盟首位的中等国家可能会通过外交维持稳定”。

本文将首先探讨印尼成为印太地区的全球海洋支点动力，回顾更早时期，即海上斯里维贾亚（Sririjaya）和马贾帕希特（Majapahit）帝国处于印度、中东和中国之间国际贸易和交流中心。其次，简要概述印尼对印太地区大国的各种倡议的反应，并再次强调其“自由和积极”外交政策学说和全向外交政策。第三，它将表明，在越来越多的人猜测印尼可能会遵循上述罗伯茨和塞巴斯蒂安提到的第二条政策路线（即，它正在奉行更独立的“后东盟”外交政策）之后，印太地区实际上使东盟重新振兴，成为印尼外交政策的基石，并增强了印尼对东盟中心地位的重视。第四，它将进一步表明，在提升东盟在印太的前景时，印尼正在表现出德·斯威兰德提出的“康德中间大国”的类型，而印尼则试图促进基于合作而不是竞争的发展，印太地区的前景乐观。最后，本文将分析东盟关于印太战略观点中所包含的建议，并讨论它在多大程度上可以真正为不断发展的印太结构增加价值。

印尼加强对其相关海域管控

印尼接受从亚太地区扩展到印太地区的地缘战略格局，将印度洋和太平洋整合为一个统一的地缘战略空间，这与佐科总统将印尼打造成为“全球海洋支点”的政策密切相关。作为世界上最大的群岛国家，印尼明确考虑对其海洋领域的控制和管理（包括领土、政治、安全、经济、社会、文化和环境等）对国家利益至关重。印尼的“祖国”一词是“tanah air”，它表示组成群岛的岛屿和水域构成了一个统一而不可分割的实体。然而，当印尼刚获得独立时，现实情况却大不相同。在1982年《联合国海洋法公约》（UNCLOS）最终获得承认之前，印尼群岛上的诸岛被管辖范围之外的国际水域彼此分隔开来。印尼政府仅控制每个岛屿约3 海里领海海域。因此，印尼和其他群岛国家容易受到外国船只不友好活动的侵害。

寻求国际承认印尼为群岛国家是印尼独立后头三十年的头等大事。首先，印尼政府通过1957年的《朱安主义》（Djuanda Doctrine）和颁布关于印尼水域的1960年第4 号法律，单方面宣布对群岛基线内所有岛屿和水域的国家主权，这些主权位于最外岛的最外点之间连线。在随后的几年中，印尼率先进行了漫长而艰苦的谈判，通过与主要海洋大国的外交斗争，以使国际社会接受《海洋法公约》。根据1982年缔结的《海洋法公约》，并由印尼政府通过1985年第17 号法律批准，印尼被正式承认为一个群岛国家，并对广阔的水域和大陆架拥有主权和权利。印尼通过多边主义积极寻求国际社会对其群岛国家地位的认可是印尼大国角色的最早实践之一。正如库珀（Cooper）所指，中等国家可以通过利基（niche）外交以3 种方式担任领导职务：即作为外交建议的催化剂或发起者，作为行动纲领的促进者以及作为管理问题领域的国际机构的创建者或管理者。

尽管群岛前景作为印尼战略文化的一部分至关重要，但在苏哈托领导的新秩序时期，印尼政府很少关注该国的海洋发展。新秩序时期政府的政治、安全和经济优先事项主要在陆地，并集中在印尼西部人口稠密的岛屿上。虽然可用于发展强大海军和其他海上能力的有限财政资源限制了印尼与旧的斯里维贾亚和马贾帕希特帝国相提并论，但真正阻碍实现该目标的是印尼军队对政治的控制（特别是在维持对社会人口和政治安全控制的关注）。

在新秩序时期，人们开始呼吁对印尼海域给予更多关注，但是直到1998年苏哈托就职后才引起重视。当前，印尼承受着更大的压力，需要更加关注其海域日益增加的海洋环境威胁。传统安全威胁包括大国之间日益激烈的竟争，海上领土争端以及对海洋资源管控的军事竞争。非传统安全威胁包括海盗、走私人口、非法、未报告和不管制捕鱼以及对海洋生态系统的破坏。

同时，由于印尼民主过渡，军方不再被允许在政治中发挥积极作用，而成为一支专业力量，保护该国免受外界安全威胁。自改革开始以来，历届印尼政府都更加重视印尼作为群岛国家的地位，加强印尼海军和空军建设，确保更好地控制印尼最外岛海域，加强海上执法，以确保航行安全，改善海上运输以改善连通性，将国家丰富的海洋资源托管起来，这些都成为国家优先事项。

尽管1998年以后的执政者都更加重视印尼的海洋领域，但现任总统佐科将海洋相关事务提升到国家议程的首要位置。强化印尼的海洋身份是他的竞选承诺之一。在2014年10月宣誓就任总统后不久，佐科就公布了印尼“全球海洋支点”计划。该计划愿景有5 个支柱：（1）重建印尼的海洋文化；（2）管理海洋资源；（3）发展海上基础设施和连通性；（4）加强海上防御力量；（5）推进海上外交。

根据关于海洋事务的第32/2014 号法律，佐科通过了一项关于印尼海洋政策（IOP）的总统令，它将成为与该国海域有关的所有计划和活动的主要參考依据。除了该法令外，印尼海洋政策还包括两个附件：（1）《印尼海洋政策国家文件》，提供了有关海洋政策的说明；（2）执行各项方案的行动计划。印尼海洋政策的目标是实现“全球海洋支点”的愿景：“印尼成为一个主权、先进、独立、强大的海上国家，能够为该地区乃至世界的和平与安全作出积极贡献”。印尼海洋政策的路线图突出了7 个政策支柱：（1）海洋和人力资源开发；（2）海上安全，执法和海上安全；（3）海洋治理和制度：（4）海洋经济发展；（5）海洋空间管理与海洋保护；（6）海洋文化；（7）海事外交。

印尼海洋政策旨在发展该国的内部能力，因此可以看作是该国长期以来建立的多维国家复原力政策的延续，该政策将对内部安全威胁的关注优先于对外部威胁的关注，并将经济发展视为实现国家安全的主要手段。但是，印尼海洋政策并不是一个完全内向的政策。印尼官方文件一再强调印尼的战略地位，以及其地理因素和社会经济条件，认为这也使印尼在全球环境中处于重要地位，即“影响政治和经济稳定以及地区和国际安全”，印尼海洋政策关于国防和安全的计划中有一项计划，旨在加强印尼参与对海上国防和安全区域的国际合作。在海上外交方面，印尼海洋政策明确要求其在区域和多边各级海上合作倡议中发挥领导作用。印度洋沿岸协会（IORA）成立于1997年，在印尼担任主席期间于2017年在雅加达举行了首次峰会；在这次会议上，印度洋沿岸协会21 个成员国的最高国家领导人就广泛领域的合作达成了共识。

虽然印尼海洋政策并未具体提及印太战略，但官方文件反复强调了印尼的战略位置及其过去重要的海洋遗产，以及与印度和中国牢固的历史联系。该文件还暗示了控制着马六甲海峡并成功发展了与印度的乔拉·纳兰达和中国唐朝的平等关系的九世纪的伟大海上帝国。鉴于当前中美之间的战略竞争，印尼海洋政策借鉴了过去的经验教训，即印尼应继续与印度洋和太平洋两岸的所有大国交往，并充分利用这一机会。约翰唐·平（Jonathan H.Ping）指出，群岛国家的早期经验在发展印尼和马来西亚中等国家的过程中至关重要。这些具有本质上的适应性和竞争性经验来自包括印度教、佛教、伊斯兰教、中国崛起的刺激和对西方殖民主义的抵抗等各种影响的融合。

印尼对印太主要大国区域性举措的回应

冷战后，印尼重新振兴了其“自由和积极”的外交政策，该学说于1948年在冷战开始时首次提出，同时将其特征从双极体系的“在两个礁石之间穿越”变为“在当前战略不确定性的动荡海洋中航行”。尽管印尼实行不结盟外交政策，这阻止了它与任何强权力量结成军事同盟，但在整个冷战时期，印尼一直被推向一个或另一个阵营。在苏加诺时期（1959—1965年），雅加达—金边—河内—北京—平壤一道建立了对抗西方新殖民主义和帝国主义的联盟，从而与中国保持紧密联系。而在反共统治下，以军事主导的新秩序政权与美国事实上建立了同盟，并冻结了与中国的外交关系（1967—1990年）。冷战结束后，印尼一直奉行更加全方位的外交政策，包括修复双边关系，并与新兴的中国经济强国发展紧密合作。印尼已经与印太地区的所有主要参与者，包括中国、印度、日本和美国签署了全面战略伙伴关系。尽管存在大国竞争和随之而来的战略不确定性，但苏西洛（Susilo Bambang Yudhoyono，2004—2014年）指出，印尼的外交政策的特点是“百万个朋友和零个敌人”。尽管目前不再听到这个口号，但印尼在没有任何外部敌人的前提下，该口号仍在继续影响印尼的外交政策，包括在印太地区。

毫无疑问，人们对印太战略的兴趣是受地缘经济驱动的。中国的“一带一路”倡议，特别是“海上丝绸之路”标志着从东南亚到非洲东部沿海地区的基础设施建设的巨额投资。跨越印太地区的“一带一路”倡议引起了广泛关注。一方面，中国的巨额投资受到了欢迎，因为它们正在帮助有需要的国家加速基础设施建设；另一方面，“一带一路”倡议也引起批评，指称它在许多国家造成了不可接受的债务和依赖，甚至有可能损害其主权。批评人士甚至将中国的“一带一路”倡议标记为“掠夺性”投资。此外，日本也不甘落后，它加大了对非洲的投资活动，声称提供更高质量的投资；而印度的“东法”政策（ACT EAST）提供了一个加强与亚太地区国家，尤其是东盟成员国关系的方针。

印尼海洋政策指出“全球海洋支点”愿景应考虑到各种区域性举措，例如东盟共同体、中国的“一带一路”倡议、印度的“东法”政策和美国的“重返亚洲”政策。印尼倡导的“全球海洋支点”愿景与其他区域性举措之间的协同作用，必须符合印尼的国家利益，并且可以为地区和平做出贡献。印尼最初对“一带一路”倡议持谨慎态度，不确定其将如何与自己的“全球海洋支点”计划联系起来。然而，最近，印尼决定参加“一带一路”倡议，以实现佐科政府雄心勃教勃的基础设施建设。雅加达需要大量资金建设港口、高速公路、铁路、发电厂和工业区等，以改善整个群岛的连通性并促进整个群岛的经济增长。印尼也加入了中国领导的亚洲基础设施投资银行。

但是，印尼不允许自己过于依赖中国。除了过度依赖单一投资来源可能造成经济后果外，过度可见的中国人在印尼的存在（特别是大量中国工人的存在）将产生负面的社会政治影响。虽然将重大基础设施项目授予中国（例如雅加达—万隆高铁项目）成为头条新闻，但是日本的作用并未被忽略。长期以来，日本一直是印尼值得信赖的经济伙伴，并且是印尼基础设施建设和经济领域的最大投资国。应当指出，日本贏得了竞标并开始建造雅加达和泗水之间更长的中速铁路。新加坡是印尼最大的投资国，而中国和日本紧随其后。印尼通过竞争获得各种大型基础设施项目合同。为了表明它对中国和日本的投资公正态度，雅加达授予中国在苏门答腊岛北部兴建瓜拉丹戎港的合同的同时，向日本授予在西爪哇兴建巴蒂班港（patimban）的合同。

与此同时，印尼和印度之间的双边关系也得到了加强，两国最高领导人进行了高层互访，并在广泛领域达成了合作协议。特别值得关注的是印尼—印度的联合提议，即印度在萨邦（Sabang，印尼最北端的亚齐省安达曼海附近的岛屿）建立港口和医院，以投资基础设施。据报道，印尼经济事务协调部长卢哈特、潘杰坦（Luhut Panjaitan）在印度总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）于2018年5月下旬对雅加达进行国事访问之前对印度进行访问，期间曾表示印尼和印度之间的合作对于维持权力平衡至关重要。然而，有报道称印度可以利用萨邦作为海军基地，这显然是令人误解的：印尼不允许外国在其领土上建立军事基地，因为这将违反其“自由和积极”的外交政策。莫迪总理在2018年5月29日至30日对印尼进行国事访问期间，与佐科总统签署了“关于印度与印尼之间在印度—太平洋之间海洋合作的共同愿景的声明”的联合声明，重申了实现自由、开放、透明、有章可循、和平、繁荣和包容的印太区域。

印尼也欢迎美国总统奧巴马（Barack Obama）在其第一任期政府初期提出的美国对亚洲再平衡战略。印尼及其东盟成员国对乔治·布什由于专注于伊拉克战争而对东南亚地区的相对忽视表示遗憾。东亚峰会自2005年成立以来，试图使美国加入却一直未果，但东盟很高兴奧巴马总统2011年参加在印尼巴厘岛举行的峰会，当时印尼担任东盟主席。美国继续在亚太地区，特别是在东盟主导的区域机制（如东亚峰会）中进行高层参与，对于确保所有参与国之间“动态平衡”基础上的区域和平与稳定至关重要。

然而，奥巴马对亚洲的再平衡战略过于集中安全方面，而对经济合作有所忽略。美国新的印太战略正在展开，它既为美国增加投资提供了前景，也为美国对与美国贸易顺差的国家（包括印尼）采取惩罚性行动提供了威胁。美国对中国发动贸易战以及后者的报复行动已经引起该地区的金融不稳定。同时，美国前国防部长詹姆斯·N.马蒂斯（James N.Mattis）在2018年香格里拉对话中表达了特朗普政府关于更多由私营部门主导的发展承诺，这受到了印尼的欢迎。

就四边安全对话而言，印尼没有任何官方评论。然而，观察家指出，东盟成员国对四方机制的看法不同。最近的一项研究表明，东盟地区有57%的受访者支持四方倡议在区域安全中发挥有益作用，而其他人则担心这可能会影响东盟。该研究发现，印尼和新加坡的受访者对该组织最为关注，而支持最多的受访者来自菲律宾和越南（两国在南中国海与中国发生领土争端）。该研究认为，在东盟公民中普遍存在误解，认为四方机制对中国过于对抗，它挑战了东盟作为印太多边安全论坛的主要召集者的中心地位。

印尼不是唯一一个试图与所有印太地区大国交往并避免参与美中之间不断发展的战略竞争的东盟成员国。与该地区所有主要大国建立密切关系，不仅出于经济原因，而且也要避免对任何一个大国的过度依赖，这被认为是重要的，尽管一些较小的东盟成员未能摆脫这一困境。在东盟关于印太战略的观点中，东盟各成员国与其他印太国家之间的各种双边关系被视为发展印太合作的重要基础。

印尼是东盟在印太战略展望中的中坚力量

自从东盟1967年成立以来，印尼在东盟的地位和作用被视为其作为中等国家地位的指标之一。尽管比其他东盟成员国要大得多，但印尼仍在谨慎地避免被视为一个区域性霸权国家，从而避免东盟成员国恢复1960年代印尼与马来西亚对抗的记忆。取而代之的是，在新秩序时期，印尼奉行“从背后领导”的政策（在爪哇执行），在东盟內部推广各种政策和举措，这被指定为印尼外交政策的基石。印尼在东盟内部的领导地位在促进区域合作以增强国家和区域抵御能力方面的作用，以及其在调解区域內部冲突和管理区域与区域外大国的关系中的作用，可被视为传统的中等国家权力和行为的例子。

在1998年亚洲金融危机之后，苏哈托政权没落和印尼向民主过渡后，该国继续引领东盟转型，并取得了喜人的成绩。印尼在某种程度上不同于其先前的低调态度，在推动东盟接受民主化和保护人权作为区域议程的一部分方面采取了更加高调的态度。虽然这些新价值观已纳入《东盟宪章》草案，但许多印尼人颇为失望的是该国于2007年底正式签署的《东盟宪章》削弱了该国谈判代表提出的许多关于民主与人权的提议。一些民间社会活动家甚至建议印尼不应批准《东盟宪章》。印尼开始普遍关注东盟的声音，尤其是它在印尼外交政策中的地位。印尼外交政策的主要分析师，后来成为佐科的外交政策顾问的里扎尔·苏克马（Rizal Sukma）写了一篇题为“印尼需要后东盟时期（Post-ASEAN）的外交政策”的文章，引发关于东盟是否将不再被视为印尼外交政策基石的辩论。

苏西洛总统喜欢出现在区域和全球舞台上，并在各种区域和多边倡议中发挥领导作用，而佐科在总统竞选期间则强调了更加贴近实际的，主要针对经济发展的外交政策。尽管印尼继续在各区域和多边论坛中保持其地位，但在佐科担任总统初期，该国的外交政策被视为具有交易性，着眼于一些关键的双边关系，对在东盟内部发挥领导作用的兴趣较小。但是，如上所述，印尼在担任主席期间确实将印度洋沿岸协会会议提升为峰会级别。在此情况下，印尼将新的海上重点放在“全球海洋支点”上，并将其扩展到印太地区，这被某些人解释为对东盟兴趣的减弱。例如，谢克哈（Shekhar）辩称，印尼对其在东盟中的角色限制不再满意，因此扩大了其地缘战略兴趣，将其涵盖在印太地区。谢克哈断言印尼的外交政策正在“彻底调整”，“推动中等大国外交的体制性多边主义原则已受到严重质疑”，印尼的“东盟中心性”和“东盟基石”在佐科的统治下，外交政策大部分已经废止。

实际上，有关印太战略的广泛讨论使印尼在东盟內部的外交政策重新焕发了活力。印尼外交政策决议中最重要的是东盟的团结及其在地区事务中的持续中心地位。在日益复杂的区域环境中，印尼和东盟要实现理想的战略自治和东盟机构区域秩序的唯一途径就是在塑造其过程中发挥积极作用。东盟是区域对话和论坛的主要召集人，涉及许多对话伙伴，因此各种由东盟牵头的机制已成为东南亚以外更广泛区域合作的主要基石。然而，不仅各种印太倡议的出现被视为对东盟中央集权的可能挑战，也有人担心这些不同的倡议可能会使该地区进一步分化。针对这些新发展，印尼外交大臣勒特诺·马苏迪（Retno Marsudi）在2018年1月9日的年度新闻声明中表示：“在区域和全球地缘政治变化的背景下，印尼以及东南亚国家（位于印度洋和太平洋的十字路口）必须继续在创建区域建设中扮演重要角色……印尼希望不仅在东盟，而且在印度洋—太平洋建立和平、稳定、繁荣的生态系统”。马苏迪还强调，印尼将继续与东盟合作，在印太地区发展“强有力的积极合作”，“这不会基于怀疑或更糟的威肋意识”。她进一步指出，印尼将与其他国家一起发展“印度太平洋伞”，以加强建立信任措施，互利合作和对话机制。

印尼外交大臣马苏迪和总统佐科都强烈游说其他东盟国家，以支持印尼关于东盟对印太平战略前景的草案。在2018年4月28日于新加坡举行的第32 届东盟峰会上，佐科重申东盟必须带头在印太地区形成有利的环境，以培养对话机制，和平解决争端和避免使用武力。他强调，东盟必须能够利用全部资源克服各种安全威胁，并且必须积极主动地在印太地区建立新的增长中心。佐科还强调了以开放、包容性和透明性以及合作与友谊的原则为基础，东盟在发展印度太平洋概念时应发挥中心作用的重要性。

除了总统和外交部长外，印尼国防部长还表示重视印太安全架构，特别是在应对恐怖主义威胁方面，在2018年6月2日由新加坡国际战略研究学院在新加坡召开的第17 届香格里拉对话中，印尼国防部长里亚库杜（Ryamizard Ryacudu）表示，“重新调整印太地区的安全架构是当务之急”。考虑到在伊拉克和叙利亚伊斯兰国极端意识形态的鼓舞下自杀式爆炸事件不断增加，印尼正全神贯注于恐怖主义威胁，里亚库杜指出，有必要对仍在阿富汗、伊拉克或叙利亚的恐怖分子予以识别，以便能使他们遣返回原籍国，从而突显了印太地区国家之间在此问题上进行合作的重要性。值得注意的是，这位国防部长强调了跨国恐怖主义的非传统威胁，是在不涉及大国竞争的情况下加强印太合作的主要原因。

显然，最初其他东盟成员国对印太战略并不热心。2018年初，时任东盟主席的新加坡资深外交政策观察员表示，“目前东盟对自由和开放的印太战略所知甚少，因为它仍然缺乏明确性”。新加坡主席在第32 届东盟峰会上的发言并未详尽地讨论“印太”概念。该声明的第二点指出，东盟领导人“重申东盟在社区建设以及与域外合作的中心地位及统一性非常重要”。该声明进一步指出，“欢迎旨在加强以东盟为中心的开放、透明、包容和基于规则的区域架构的倡议”，这些“倡议将建立在东盟主导的机制之上”。然后，该声明补充说，东盟领导人“期待进一步讨论包括印太战略在内的倡议”，指出东盟只有在满足其提出的所有条件下，才会对该战略提供有利的看法。印尼受东盟领导人委托提出的“印太”战略，可以供该联盟成员采用。

2017—2018年间，经过印尼多方进行广泛磋商之后，印尼外交部西斯沃·普拉蒙诺（Siswo Pramono）领导的政策分析和计划局制定了一份题为“印尼以东盟成员身份对印太战略的看法”的文件草案。该草案强调了开放、包容、透明、尊重国际法和东盟中心地位的原则。它建议通过两方面的基本方案进行合作。首先，加强东盟主导机制，特别是东盟和东盟峰会，将这些机制与印太地区的其他非东盟区域机制联系起来。它概述了合作的3个主要目标：（1）为和平、稳定与繁荣创造有利的环境；（2）应对传统和非传统的安全挑战；（3）促进经济合作，并提出了3 个具体合作领域，即海事合作、基础设施和连通性，以及可持续发展目标。

印尼发起一项国家倡议并于2019年3月20日在雅加达举行“印度与太平洋合作高层对话”。该对话由东亚峰会18 个成员国的外交部长、副部长和高级官员参加。在对话中，印尼外交大臣提出了印尼对印太战略的建议。马苏迪在当天《雅加达邮报》上发表的一篇文章中写道，高层对话将“充当一个动态和互动的平台，以分享每个人对印太合作的看法”，并通过认识到现有的以及潜在的区域合作机会，消除不必要的怀疑和不信任。

印尼为促进东盟在印太战略前景而采取的积极外交政策行动取得了成果。东盟领导人在2019年6月于曼谷举行的峰会上正式认可了该草案，并只做了很小的改动。东盟正式采纳“东盟对印太战略展望”的整个过程，清楚地表明了印尼作为中等国家的地位和作用：它制定了包括议程设定、建立联盟和召开会议机制以实现其目标。

如上所述，德·斯威兰德区分了3 种类型的中等国家，即霍布斯、洛克宁和康德。而本文认为，印尼很大程度上展示了康德中等国家的特征，优先考虑对其战略环境采取积极和合作的态度。阿查里亚（Acharya）在撰写主要关于苏西洛时期的文章中指出：“印尼是21 世纪亚洲和世界秩序的新兴力量，但它并没有以传统方式朝着这一地位发展”。阿查里亚认为，印尼通往中等大国地位的途径，不仅基于军事和经济能力，而是其“在奉行外交政策的同时，在民主、发展与稳定3 个因素之间发展出良性关联的能力”。尽管佐科早期交易性外交政策遭到批评，但他在确立印尼在发展东盟对印太战略前景中扮演重要角色，再次证明康德“中等大国”对不断发展的印太地缘政治动态的态度。

结 论

印尼外长马苏迪表示，至少出于3 个原因，印尼在概念化东盟关于印太战略的观点以及寻求东盟及其对话伙伴达成协议方面的作用非常重要。首先，它巩固了印尼在东盟的非正式领导地位以及其作为全球中等大国的地位。其次，它巩固了东盟的中心地位，使该联盟在应对区域安全和经济挑战中处于主导地位。第三，它可以提供独立于中国、美国、澳大利亚、印度和日本等其他利益相关者的观点，从而提供有力的印太伙伴关系战略来抵消大国政治。

在东盟关于印太战略前景的章节中，“背景和基本原理”指出，亚太和印度洋地区是世界上最具活力的地区，几十年来一直是经济增长的中心，但持续的地缘政治和战略转变既带来机遇，也带来挑战。一方面，该地区的经济增长为合作提供了机会；另一方面，经济和军事力量的崛起“要求避免加深不信任，错误估计和基于零和博弈的行为方式”。东盟提出的印太战略概念避免了提及任何国家的名字，也避免了对区域安全的任何具体挑战。

东盟对印太战略的看法具有四个关键要素：首先，对亚太和印度洋区域的看法，不是作为连续的领土空间，而是作为紧密集成和相互联系的区域，在该区域中，东盟发挥着中心和战略作用；第二，把印太区域确定为对话与合作而不是竞争；第三，将其确定为所有人的发展与繁荣；第四，认识到海域和远景在不断发展区域架构中的重要性。它的基本原则包括加强东盟中心地位、开放性、透明度、包容性和基于规则的框架以及遵守国际法的重要性。此外，东盟的观点以《东南亚友好与合作条约》所载的宗旨和原则为指导。存在4 个广泛的合作领域，即海洋领域、互联互通、联合国可持续发展目标和经济领域。就实际操作性而言，东盟的印太战略前景主要由东盟主导的机制驱动，同时认识到与亚太及印度洋地区其他区域机制合作的潜力。

尽管一些评论家称赞东盟关于印太战略的观点为东盟参与不断发展的印太构架提供了一个共同平台，但另一些评论家对此表示怀疑。考虑到东盟所面临的不统一问题，包括在南海争端方面无法与中国抗衡，体制薄弱以及决策缓慢等因素。这种怀疑主要集中在东盟在推动印太地区进程的效力上。此外，关于东盟前景的地理范围（尚未明确定义）以及东盟是否愿意处理南亚国家问题受到公众质疑。如果东盟对印太战略的看法仅是大致相同，那将不足以应付新的区域挑战。

人们是如何看待东盟在印太战略中的前景？这是一项可能带来富有成果的合作，并在包括主要区域参与者在内的众多利益相关者之间建立战略信任的倡议，还是一开始就注定的失败？这在很大程度上取决于一个人的理论观点。坚信建构主义的阿查里亚（Acharya）强调了东盟为促进诸如合作、安全之类的包容性多边区域论坛而进行的努力，这表明此类举措“可以通过提供规范来平衡大国间力量”。琼斯和史密斯（Jones and Smith）显然更具有现实主义的说服力，在其出版的一本题为《东盟与东亚国际关系：区域性安想》的书中，批评了有关肯定东盟的相关著作，驳斥了东盟的大多数主张，只是妄想。

东盟领导人显然需要注意一些有关其领导人在印太地区推动更大区域合作效力的建设性批评。东盟的一个积极因素是，其在印太地区的战略前景很可能会得到包括东亚联盟主要大国在内的对话伙伴的认可。东盟的下一步将是制定详细的战略和行动计划，以明确如何在已确定的不同领域进行合作。正如一位观察家所指出，“如何将善意转变为实际政策，是印尼对印太战略展望的遗漏”。然而，人们对东盟在关键问题上团结一致的能力存在疑虑。在这种情况下，印尼作为确保东盟统一的中等强国，将变得更加关键。