机构改革背景下城乡规划行业之“变”与“化”

李文娟

六安市规划设计研究院有限公司 安徽六安 237000

我国城乡规划行业正在经历着重大的“变”与“化”，随着国家顶层设计的出台，以及不同地方多规合一工作快速有效地推进，对城乡规划和管理的机构改革、职能转变都会产生深远的影响。

1 机构改革分析

机构改革的目的是通过对工作机制的改变，达到优化管理方式，提升国家治理能力的目的。机构改革的实质上是国家对于城乡规划发展理念上的转变，对城乡规划工作提出了更高的要求。因此，机构改革体现了对于城乡工作中的生态理念、整体策略和统一管理等目标，国家还提出改革过程中需要加强国土空间的规划，强调国土空间规划对于各个专项规划的约束地位和指导地位，会对未来的规划工作产生决定性的影响。

2 国土空间规划思考

2.1 国土空间的统一规划管控

国家目前成立了自然资源部，建立起了以国土空间规划平台为中心的自然资源保护和利用体系，并且明确了国土空间这一概念，反映出和以往战略思维上的区别[1]。国土中包括了主权国家管辖下的所有地域空间，包括领陆、领空、领海、专属经济区，因此国土空间的规划是一项最为全面的、完整的、系统的空间规划。在机构改革的背景下，可以实现相对于独立部门对国土空间的全覆盖规划和管理。在以往的工作模式下，包括土地、规划、环保、海洋、林业等众多部门，各个部门有着平级和平行的工作特征。虽然发改部门有着对国土空间范围规划的主导作用，但是由于缺少法律的支撑，所以并没有体现出真正的作用。其他不同的部门之间，也存在边界不清和管控交叉重叠的问题。通过国土空间的统一规划管控，能够明确不同部门之间的层级，建立合理的管理制度，实现高效化的国土空间管理。

2.2 国土空间体系构成分析

国土空间规划重要的作用是界定分明的空间区划，结合国土最基本和最重要的功能，能够进行国土空间功能的划分，以及基于生态、生产和生活等功能上的划分。在确定大功能划分的基础上，形成每个分项功能分区更深入、细致的子系统[2]。和传统方式不同的地方在于，国土空间功能区的划分有着明确的落地执行要求和严格的管控界限，但是在之前的主体功能区划就没有实现界定划线。而从实践的推进上看，目前国家已经建立了相应的政策、规定和技术标准，包括提出了海陆生态红线等等。城镇建设区主要满足城镇和乡村的生活需求，生态保护区和农业生产区的概念也被进一步的理清。

3 城乡规划行业展望

3.1 规划管理之变

从宏观层面分析，城乡的土地开发只能限制在总体规划建设用地控制内，在具体开发层面中，如果确定了项目用地选择、土地开发强度等内容，就决定了土地资源的利用价值，城乡土地资源化管理的重点就在此体现了出来，之后就要进行建筑物景观建设、绿化、管理等问题的管理工作。同时，进入存量规划时代后，城市将会面临大量的建筑物更新管理，包括完善电梯功能、加强老旧建筑物改造和灵活利用等等。而对城市建筑的更新，就会涉及到建筑的业主的管理。一定程度来讲，城市建筑的更新管理也属于业务管理的范畴，不会像普通城市土体建筑开发管理那样简单，同时对于城市规划管理的未来也提出了大量的要求。因此，对于城市建筑的多方位管理可以适当采取分离原属规划部门工作职能这一策略，交给建设部门负责，不必归入土地规划管理。因为在管理过程中会有很多物业方面的内容，所涉及到的内容于城乡规划差别很大，并且在管理部门所涉及到的专业程度上同样差距巨大，所以由建设部门负责更加合理。

3.2 规划立法之变

机构的改革正促进多规合一，促进地方层面自上而下地协调工作。结合《宪法》、《土地管理法》、《城乡规划法》的相关法律条文规定，目前城市总体规划、土地利用规划都应该根据当前的国民经济和社会发展的需要，确保城市总体规划和土地利用总体规划的衔接。三个规划中都有各自的规划目标和体系，对城市发展所发挥的作用也各不相同，因此仍然具有各自存在的必要[3]。但是三规之间应该由密切的关系，相互之间都有技术部分的交集，而且能够促进相互的协调统一，所以在立法的层面上已经体现出了三规统一的要求。实际工作中，各项规章制度之间的衔接还存在问题，容易导致日积月累的矛盾。所以需要建立起国土空间规划体系，以及实行相关职能机构的改革，对于相关的法律也必须要不断及时跟进。同时，也要明确国土空间规划的法律地位和相关工作的程序等等，明确法律衔接的方式。

3.3 城乡规划工作趋向于城市土地开发资源化

通过国土空间的规划会确立生态系统空间、农业生产空间和海洋资源空间，以及包括其他的复合空间，所以城乡规划工作的空间对象被前提并加以界定。根据目前的城乡规划法的规划概念，未来城镇空间控制边界还需要被重新定义，原来的城市总体规划中全域规划的做法也需要进行相应的改变，避免出现空间的重叠导致规划上的矛盾。所以，城乡规划中重要的有关城镇开发使用定量与定位的政策性和技术型问题也会有明显的变化。另一方面，国土空间规划体系的构建和土地开发资源化管理也会影响城乡规划技术的转变，比如土地的规划不会受城市人口增量的约束，更强调与对土地资源价值的管理，建立土地总量和土地价值相结合的规划思路。

4 结语

机构改革的实质是国家对国土资源管理观念的转变，有利于解决过去不同部门的矛盾，明确工作的边界。在改革的过程中，仍然需要解决我国发展不平衡、不充分等问题，对于城乡规划和指导城乡发展也有重要的积极作用。