标准化助力街道办事处公共服务能力提升

刘 雨

（上海市徐汇区枫林路街道办事处 上海 200030）

街道办事处（以下简称“街道”）是我国城市管理体系中最基层行政组织，是落实国家相关政策的最基本单元，也是社会管理和公共服务的“最后一公里”，在加强、创新社会管理服务中承担着极其繁重的任务。随着社会转型发展，保障公共服务质量和供给公平重要性不断凸显，街道的管理、服务能力和水平对落实政府相关决策、提升居民的幸福感越来越重要。

一、街道办事处服务标准化研究现状

党的十九大报告服务明确提出了建设人民满意的服务型政府的目标，对街道（乡镇）的公共服务能力和水平提出了要求。2018年7月，中共中央在《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中提出了应尽快建立健全基本公共服务标准体系，明确了公共服务领域标准化建设要求。2021年7月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确乡镇（街道）和城乡社区治理要求，指出“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”，明确了街道治理能力建设的重要性，其中提高基层政府的精细化服务水平是重要的工作目标之一。

标准和标准化因为其简化、统一的基本理念，具有十分重要的规范作用，在公共管理领域的适用性较强，可以在政府的公共管理服务中发挥重要的作用。我国的标准从主导方性质可分为政府主导型和市场型标准，政府主导标准主要侧重于保基本的作用。[1]在国外，美国等西方国家的标准体系和标准完全由市场主导，但通过政府部门、人员参与标准制修订等标准化活动，贯彻政府意志，使标准成为政府参与公共事务管理、服务的重要手段。在政府治理和公共服务领域，标准化理念也已逐步融入，标准化手段在提升公共服务规范性和水平等方面发挥积极作用。2018年7月，中共中央在《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》中明确提出了应尽快建立健全基本公共服务标准体系。以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，满足人民日益增长的美好生活需要，增进全体人民在共建共享发展中的获得感。[2]全国各地也开展了多领域、多层次的公共服务标准化工作，积累了大量的工作经验，但过往的标准化对象大多是某一公共服务领域或明确针对某行政服务中心，对于街道的公共服务标准化涉猎较少。

二、街道开展公共服务工作的现状与问题

街道在不断提升公共服务重要职能的同时，还面对日益复杂的社区治理和流动人口等压力，在自身定位、服务功能设置和运转中存在一些亟待理清和解决的问题。

1.基层公共职能与能力的不匹配问题

街道是我国政府组织体系中比较特殊的一环，从性质上讲是城市基层党委、政府的派出机构，承担着执行上级各项政策、维持社会稳定和经济发展的职能。作为与城市居民服务、沟通的最前沿，承担着为广大群众提供公共服务、化解社会矛盾的职责。但由于街道在整个公共行政体制中所处的层级较低，其职权和人员编制较为有限，“上面千条线，下面一根针”常常是街道面临的常见问题，街道在人员数量、能力及工作权限等方面均与其自身所承担的职责要求存在一定的不匹配。在具体的行政事务中，重要程度相对较高的招商引资、安全保障及重大活动等事项，常常挤占公共服务的资源。

2.街道与辖区内社区居委会的关系需调整

街道的职能是在我国城市治理探索中逐步形成、完善的，最初，主要承担对城市中大量无单位公民的组织管理、教育和保障等工作，职能相对、单一。经过数十年的城市发展和管理实践积累，目前街道已经整合了各个行政部门的条块职能，成为全面贯彻上级党委政府各项方针政策的综合性单位，一些城市较大的街道甚至内设数十个工作部门。但无论过去还是现在对城市居民的组织、管理一直是街道的重要基础职能，在城市中大量的居民生活在各个大大小小的社区中，对于实质上作为政府与社会结合点的街道，如何指导好与作为居民自治组织的社区居民委员会、社区党组织的关系，更好地密切掌握辖区居民的动态，督促社区更好地实现服务和管理，是街道实现自身功能的关键之一。

3.街道公共服务职能的矛盾

2000年后，随着我国各项改革工作的不断深入、社会主体利益不断多元化发展，为应对社会变化带来的挑战，政府职能也由管制向服务过渡，努力构建服务型政府。国外许多城市管理，依靠居民的自治和各种社会化组织。国内许多学者也对我国社会化组织发展不足、在社会管理中作用不明显的问题提出意见、建议，但社会化组织的管理和培育职能并不在街道，街道的层级和人力资源状况也不能保障做好相关社会组织的管理工作。

4.城市流动人口管理难题

随着社会经济的不断发展，城市作为经济发展较为成熟的区域，大量的工作机会对农村地区的适龄劳力具备较大的吸引力，大量的人口涌入城市，流动人口不仅仅指劳动力打破户籍限制离开原居住地，更多的指他们从原来的社会关系网络中走出，但城市融入还不深、依赖性不强。这些人口的迁徙流动为作为主要流入地的城市带来大量的劳动生力军、市场消费群等好处，也为城市治理带来新的难题——大量流动人口的管理，大量的流动人口带来对公共基础设施、公共服务及教育、医疗等公共资源的需求，对社会治安造成一定的压力。街道作为基层行政单位，直接面对城市中最广大的群众，对辖区内流动人口的管控水平是检验街道工作成效的重要指标，如何了解其需求，将公共服务惠及更多流动人口也是街道重要课题。

二、借助标准化手段提升公共服务能级

针对以上街道管理、服务中存在的问题，应该抓住公共服务标准化这个关键点，通过讨论调研，找准公共服务要求与真实、迫切需求的集合点，努力构建公共服务标准体系，着重在服务场所、服务项目、服务流程、人员管理及信息化等关键领域推进标准研制，实现公共服务针对性水平的提升。

1.大力推进服务标准化工作

作为连接社区与派出机关的基层组织，尽可能地做好服务工作是履行自身职责的最重要方式，也是提升群众对行政机关满意度的关键和有效途径。党的十九大报告指出，我国社会现阶段的主要矛盾已经发生重要转变，人民日益增长的对美好生活需求同不平衡不充分发展之间的矛盾成为推动社会继续发展的出发点。提升公共服务水平成为新时代人民的核心需求和社会关切的重要利益问题。作为基层公共服务的主要提供者和组织者，街道做好各项服务工作十分重要。公共服务应围绕服务“质量”和“效率”开展提升服务品质工作。近年来各地政府在提升公共服务水平的理念下，纷纷建立综合性的服务大厅，集合与群众生活紧密度较高的医疗、户籍、社保等服务职能，利用大数据信息技术推进政府数据共享，努力做到“数据在后台多跑腿、群众少跑冤枉路”，以一次告知、一次办结等作为窗口服务规范，以提升群众在获得工作服务中的满意度。街道作为服务群众的第一线，更应注意服务群众过程中的感受，标准化作为科学管理的基础，是对实践过程中普遍性的科学总结，对于街道服务工作具有重要的规范意义。应通过标准化工作规范服务场所建设、规范服务事项相关标准、规范服务流程和运行管理，在标准化工作推进中提升服务质量和水平。

2.开展公共服务标准化示范试点工作

标准化示范试点工作是提升标准化工作水平的重要抓手，公共服务是国家和各地方标准化主管部门鼓励开展标准化示范试点工作的领域。目前多地政府机构在结合区域发展水平和特色的基础上开展公共服务标准化示范试点工作，在公共教育、就业服务、公共基础设施管理、文化、交通等不同的领域开展了标准化示范试点工作，通过标准化水平提升促进公共服务能力和水平的提升。街道是综合性的行政机构，公共服务涉及领域较多，街道的标准化示范试点工作首先应检视自身实际情况，加强标准化顶层设计，规范示范试点工作。街道首先应围绕公共服务职能从整体、不同服务领域梳理标准化试点项目，明确工作目标和工作方案，协调工作人员，严格项目过程，提升项目的实效和含金量，切实通过试点项目提升公共服务领域标准化意识和能力，进而提升服务和群众体验满意度；其次，还应及时总结标准化试点工作效果，通过满意度调查、标准化实施评估等手段，评估标准化工作效益，总结试点工作经验，形成制度和模式，积极将成果向更多领域推广。

3.找准标准化对象开展关键标准研制

街道虽然处于行政体系的最低层，但其职责包括了政府职能的方方面面，街道涉及的公共服务项目也包含了从公共安全、社会保障、社会救济等多个方面。因此，以街道的公共服务标准化工作也不能不分重点，同时开展。要抓住公共服务的现状，结合群众最急需的服务，通过标准化工作统一流程、统一要求、统一质量，提升服务满意度。针对公共服务项目知晓度方面，梳理街道公共服务项目清单、服务要求、服务时间地点等信息，通过街道网站、社区等多种途径确保群众知晓，避免群众多跑腿等情况；针对服务中心、服务人员以标准化手段促进服务场所布置、人员着装、服务用语、服务流程等的统一，确保公共服务质量的稳定，实现群众业务办理的可预期；政府在专业服务领域越来越多地通过购买外部服务的方式丰富公共服务，针对公共服务的采购应在法规政策之下对供应商选择、招投标、服务监督等做出规范，确保风险可控、质量可靠；做好后台管理的标准化工作，确保信息在后台的流动，减少群众在前台各窗口的无效移动；做好服务质量评价改进工作，确保及时响应群众的需求，实现服务水平的不断提高。针对不直接与群众接触的公共设施、文化体育等公共服务事项，也要明确公共服务职能的履责要求，对服务的质量评估做出规范，促进相关服务项目服务水平提高。

三、对策与建议

通过前文分析，我们认为街道在开展公共服务标准化工作时，还应重点关注以下问题：

1.明确街道与社区在公共服务方面的职责

随着城市人口的不断涌入，社区规模不断扩大，一些基本的公共服务在社区落地，一方面可便捷群众办事需求，提升社会运转效率；另一方面也可以提供公共服务的多渠道，降低街道公共服务压力。因此，街道与社区在公共服务职责方面如何划分、服务权限如何界定、数据如何传递、如何规范社区服务规范成为摆在街道面前的重要课题。除法律法规和政策外，标准化作为一定意义上的规范也可以发挥重要的作用。街道领导和相关科室公务人员应尽可能多地到对口联系的社区走走看看，参与社区的运转，尽可能地了解各社区人群特点、社区干部工作情况和重点，列出工作重点和关键事项，做好公共服务的结合工作。

2.街道与已有标准化工作的衔接

如上文所述，我国在公共服务标准化领域已有较多实践，在公共服务的各领域、服务中心建设运营等方面已有较多成果。街道的公共服务标准化工作也不可能是空中楼阁、自成一套，而是应该充分借鉴已有的标准化成果，与街道工作实际结合，形成具有街道特色的公共服务标准化成果。

3.加强街道流动人口的网格化管理

党的十八届三中全会提出“以网格化、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，建构基于新技术的信息管理系统”。网格化的管理过去是基于社区网格员一家一户的走访获得数据，现在则是通过后台数据系统掌握和报送各种数据。但在基层一些老旧小区社区网格化管理的信息系统建设严重滞后，流动人口的信息收集、资料整理、分类录入、信息反馈、跟踪管理的运行机制没有真正建立，甚至社区网格员仍采用手工记录、口头传达的方法[3]，往往要反复进行人工统计和纸质表格的填写，不仅工作负荷加重，也导致信息更新缓慢、发现、上报问题不及时。因此应在发挥网格员工作积极性的情况下，积极利用现代信息采集收集技术，在街道后台加强数据库信息化标准化建设，形成“一网统管”。街道也要主动集成各条线信息上报工作，及时发现和更新数据，全面掌握社会动态。