中小学减负政策执行过程的偏差分析

李帼静

（广西师范大学 广西 桂林 541004）

国家陆续出台了中小学教育减负政策，试图通过规范学校与校外机构的教学行为、引导全社会树立科学教育质量观和人才培养观等措施来促进教育改革，减轻中小学生的学业负担，保护中小学生身心健康。尽管中小学减负政策文本在1951—2020年间逐步完善，但减负教育政策在执行过程中仍存在偏差；因此，探究减负政策执行过程中偏差的原因，亦是提高中小学减负政策成效的关键。

一、中小学减负政策的简要梳理

减负是我国教育热点话题，也是针对义务教育阶段学生课业压力而提出的焦点问题。为此，我国也就中小学减负问题出台了相应政策。根据王毓珣、刘健学者的研究统计，自1951年以来，我国出台了中小学减负政策35部，其中，针对减负的专项政策11部，相关政策24部[1]，而这也丰富了我国中小学减负政策的文本内容。尽管我国出台的中小学减负政策中都以减轻学业负担为总体目标；但是由于我国现代基础教育发展阶段的不同，相应政策的侧重点也不同。

相较于1977—2010年期间出台的减负政策，2010年之后的中小学减负政策的侧重点则更为集中。2013年，教育部发布《小学生减负十条规定》，对小学做出了阳光入学、均衡化编班、不留书面作业、规范考试与等级评价、一科一教辅、严禁违规补课、强化监督等规定。[2]2014年，国务院下发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》则首次通过招考改革的视角来对中小学减负的内容进行系统规划。2017年，《关于深化教育体制机制改革的意见》政策则对教学标准、课后服务等内容进行完善。2018年，在《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》中对学校机构教学规范及教师教学行为等问题提出了全面系统的治理建议。2019年，教育部等九部门印发《中小学生减负措施的通知》则就政府、学校与家庭三方责任、机构教学规范、科学人才观培育等做出强化指示，而其中严控学生书面作业量、考试次数与考试内容、规范考试评定的方式、禁止超标培训、保证学生作息等内容仍是减负政策的重点。

二、中小学减负政策执行过程中的偏差

随着多部中小学减负政策出台与政策内容的逐步完善，中央及地方各级教育行政部门对其落实情况也愈加重视，但就2010—2020年间出台的减负政策所反馈的情况来看，部分地区的减负政策执行效果仍不理想，京、津、沪、冀、辽地区还存有学生书包越来越重、学习时间过长、睡眠不足、视力下降，很多学生不堪重负的情况[3]，而其他地区减负政策执行过程中的偏差现象也依旧显著。

1.学生作业时长过长，难度过大

尽管教育部2013年发布的《小学生减负十条规定》要求不留书面作业、严禁违规补课，但是从陈烨对沈阳市内五区的3所中学和3所小学所做的中小学课业负担调查来看，参与调查的751名小学生中仅有139名小学生表示可以在两个小时之内完成课后作业，而参与调研的896名初中生中，有69.5%的学生作业量在3个小时以上，15.8%的学生则3个小时内能够完成作业。[4]广西地区还出现了中小学生课程作业难度过大的情况。2019年，在对广西南宁市青秀区、西乡塘区、江南区、兴宁区及良庆区的中小学进行问卷调查时发现，有54%的小学生和90%的初中生认为作业有超纲的内容[5]，且难度较大。

2.教辅材料过多、考试补习情况不止

2014年，在对沈阳市的皇姑区、沈北新区、西铁区4所小学进行调查时发现，有的学校确实执行一科一辅的要求，但是大量订书的现象还是占多数。[6]而上海地区机构激增的情况较校内不合理情况更为严重。据教育主管部门统计显示，2017年上海已有约1200所登记在册的民办非学历教育机构，但据业内估算，上海办学机构和教学点已超4000个。[7]此外，广西南宁市的校外假期培训补习班数量则呈现出增长趋势，多家小型的教辅机构提前教学、超纲教学的模式依旧延续。尽管南宁市教育局于2018年5月启动了针对校外培训机构的专项治理行动，仍存在有校外小型的培训机构没有进行规范登记等的情况。

3.成绩评定方式与课后服务仍存偏差

即便部分地区的学校已经改用学生成绩管理的评价方法，并完善了相应的课后服务内容，但在另一部分地区的校园中仍存在成绩等级评定与课后服务方面政策执行偏差。2014年，在对沈阳市的6所中小学进行调研时发现，有4所学校尚未沿用最新调整的成绩评定方法。而广西南宁市江南区、青秀区的部分学校虽不公布学生成绩，但也会应学生家长的需求对成绩靠后的学生家长约谈。此外，2019年吉林省中小学减负政策落实情况的调查显示，吉林省中小学课后服务的资金存有较大的缺口，课后服务内容也较为单一，参与教师的绩效倾斜效果不佳，且课后服务的专业人员配置明显不足。

三、中小学减负政策执行偏差的原因分析

从上述现象来看，减负政策执行偏差问题较多，既有政策执行主体的认知能力，又涉及地区环境的制约；因此，在探究中小学减负政策执行偏差的原因时，还需从减负政策自身的客观层面与减负政策的主观连带层面，逐一分析。

1.教育政策方案的局限性

首先，教育政策的目标较为模糊。一项教育政策必须具有明确而且合理的目标才会具有可行性[8]，尽管大部分减负政策对减负目标都很明确，但并未就减负的程度及“适量”“健康成长”等关键词作明确规定；因此，学校、家庭方面就会对上述关键词作简单判定，致使减负政策执行的偏差。其次，减负教育政策措施不合理。地区间的经济差异，也会使教学资源存有差异。但依照最新下发的《中小学生减负措施的通知》要求执行，则部分地区的教学资源将得不到充分的保障。可见，仅依靠政策的硬性措施很有可能诱发上述的偏差现象。最后，减负教育政策的内容过于详尽。尽管国内的教育政策环境有共性，但是地区之间仍有较大的差异。若减少政策条款的弹性，将会影响执行者的判断，继而增加偏差发生的概率。

2.教育政策执行过程中的利益博弈

随着我国市场经济的不断发展，利益主体也更为多元；因此，教育政策在执行过程中也不可避免地涉及主体的利益问题。而在上述偏差中也不乏利益博弈的影响因素。其一是中央与地方执行部门之间的博弈。尽管中央政府为了最大限度地保证全国范围内目标群体的基本利益，而采用自上而下的单项式的政策实施流程；但是由于各级政府部门的诉求不同，其在单项路径中可采取象征执行、选择执行或替换执行的方式为自己创造一定的自由裁量的空间。其二是政府执行主体与学校、家庭执行主体之间的博弈。由于教育所涉及的主体较广；因此，减负政策需有各级教育主体的帮助才能有效推行；但因政府、学校、家庭主体层级之间权力分配差异的影响，三者之间难以达到实质性的配合。

3.现实环境与教育政策矛盾

减负政策在制定时已通过了专业人士的评议，且内容符合大环境的需求；但在具体实施时依旧存有教育政策“水土不服”的情况。此类情况的出现不乏文化、经济及就业等现实因素的影响。就历史文化的影响因素而言，“吃得苦中苦，方为人上人”的思想根植于部分的家庭文化之中；因此，增加学习任务、时长、难度，增加辅助书等做法居多，相较于减负政策的内容，这更符合部分家庭的育人目标。其次，就经济因素而言，为缩小地区之间经济差异，当地政府需以相应产业为发展的依托，为此，将会从经济角度对教育相关行业施以优待，进而使减负政策执行偏差。最后，就社会因素而言，由于当前社会对高学历人才需求较高，而为了能使学生获取较好的就业机会，学校、家庭会不断鞭策学生达到这一目标；因此，增加学生学习任务、时长、作业难度，或参加各种课后补习班等背离减负政策的行为则成了学校、家庭的不二之选。

4.教育政策监管机制不完善

监督评估是教育政策执行过程中重要的功能性活动，也是政策执行过程科学化的必然要求，其机制运行情况在很大程度上影响、制约着政策效果。[9]因此，教育政策监管机制的不完善也会诱发减负政策执行的偏离。而引发上述问题的原因：一是缺乏刚性的责任追究制度。截至当前，我国极少出现因减负政策执行效果不佳执行部门人员被严重行政处分或是行政处罚的情况，也正是这样的惩处力度给予了违规行为更大的空间。二是监管部门的职权过大。当监管部门的职权过大时，其监督或评议的功能则处于现实失位的状态，社会的监管渠道也将受到阻碍，而虚假的监管方式也会滋生，以致引发减负政策执行偏差。三是监管部门的权力过小。为了更好地落实减负政策，部分地区设立了单独的监管部门或评议部门，但受自身权力因素的掣肘，该部门在监管时通常会出现管不了、不想管、不敢管的尴尬局面。

四、中小学减负政策执行偏差的反思

对于我国中小学减负政策执行偏差问题，从不同的视角会有不同的分析路径，也会有不同的反思。而分析上述偏离问题及其成因后发现，我国中小学减负政策存在内、外方面的制约因素；因此，只有政策制定与执行主体之间通过理性沟通达成“真理共识”，形成统一的价值判断，化减负政策的执行为各方基于自觉服从的协调一致的权力运用[10]，并完善相关监管机制，才能有效解决减负问题。

首先，需促进目标群体之间的有效沟通。政府、家庭、学校三方价值理念的差异是造成政策执行偏差的重要原因；因此，只有各方理性沟通，教育价值判断一致，削减各方的利益摩擦节点，才有可能由内而外地解决偏离问题。其次，需健全教育政策的监管体系。教育政策的执行过程中充斥着各方权益的博弈，为此，可以通过建立独立于政策执行部门的监管部门，赋予其相匹配的权力，加大监管的惩处力度，修改管理条例，纠正部门权责不对等、监管主体实际缺位等极易诱发教育政策执行偏差的问题。最后，需改善教育生态环境。为适应社会，教育也不自觉地加入了社会的需求因素，由此也相继衍生出了学历歧视、就业歧视等加重学生学业负担的状况。为此，改善教育生态环境，树立正确的人才培养观念，才有可能最大限度地从空间维度上解决中小学减负政策执行偏差问题。