地方隐性债务风险的法治化防控

翟吉瑞

（中共邢台市委党校，河北 邢台 054000）

近年来，地方隐性债务成了我国经济运行中最主要的风险之一，已经严重威胁我国金融安全和中央财政安全。受多种因素的影响，地方隐性债务仍然缺乏法治化规范和制约，地方政府违法违规举债、寅吃卯粮，丢失应有的职责担当。由此，地方隐性债务风险必须实施法治化防控，才能管好政府的钱袋子，扎好法律制度的笼子。

一、地方隐性债务风险法治化防控面临的困境

（一）地方发债制度设计的异化

地方发债是一种按照市场化、法治化运作的行为。我国《预算法》修改后，地方发债合法化，通过发行债券填补财政缺空并纳入中央预算。这样虽然实现了对地方发债行为进行法定化的监督与制约，但受各方面因素的影响，地方发债制度出现了明显的制度变异，为地方隐性债务法治化防控带来难题。一方面，地方发债的相关制度规定模糊，影响了地方债务的认定。另一方面，存量债务影响地方发债的制度设计，中央是在地方大量越权发债的情况下规范发债行为，地方发债合法化之前的债务并没有真正、全面、系统地清理，导致地方债务很难清晰区分，权力清单不明，难以判断公益性资本是否公益性支出，资本性支出与经常性支出难以有效区分［1］。

（二）预算制度无法规范发债行为

目前，地方大量存量债务未得到处置，中央兜底，无法规范地方发债行为。一方面，地方发债制度设计未考虑地方既有债务问题，无法起到规范和约束的作用；另一方面，发债权力配置不清，分税制未解决费的问题，受中央与地方事权配置的影响大，具有越权行使地方财权的运行，导致出现了有钱无责、有权无责的现象。并且地方财权设置与事权明显不匹配，事权下放后财权难以跟上，财力不足以支撑其事权，导致地方违规举债。此外，地方违规发债具有高度的复杂性，地方隐性债务、转移支付难以被认定为是公益性支出行为，地方政府通过各种打擦边球、合理但不合法等形式来缓解经费紧张的压力。

（三）地方发债制度还不完善

目前，地方发债合法化后，一些基础性问题都会影响到地方发债制度的推行，如：越权发债的土壤是否已经得到改良？地方为什么大量违规发债、财力不足等？因此，地方发债制度能够顺利推行需要转移支付等财政配套措施能够实行、财税体制对地方发债产生正向影响等制度前提、地方财政具备公共财政的基本特征的支撑。但目前，这些地方发债制度几乎都处在形成过程中。如：既有的财税体制对地方发债权力配置影响大，地方正处于从单位财政到公共财政的转型过程中，背景制度难以支撑地方发债制度的运行，政府与市场和企业边界不清，企业债务市场化程度较低，地方债券市场缺少一个有效的风险分担机制，再加上金融管制形同虚设，债券、银行等对地方债券市场的监管不到位，金融市场盲目扩张。另外，由于对土地财政的信赖，非法的地方隐性债务得到市场认可，市场机制不健全，严重危及地方隐性债务法治化防控。

二、地方隐性债务风险法治化防控的策略

（一）健全地方发债的一系列制度建设

第一，对于地方存量债务问题来说，应实行严格地方存量债务风险控制，完善地方发债前置程序，强化地方妥善处理既有债务的能力。并且应本着程序正义的原则，建构公民和地方自主决定地方存量债务的处置程序，完善地方发债程序，使公民和地方参与到支出决定过程中，增强中央政府支出和预算民主制度。第二，应健全监督与制约等制度，强化预算监督，将地方隐性债务信息纳入预算科目，增强政府在信息披露等方面的透明度，建立充分的信息披露制度；重新配置对地方发债权力的监督，在集中统一和预算监督下，对发债实行整体性监督，强化审计监督、注重公民监督，完善人大监督、审计制度建设；增强人民银行的监督权力，强化银行管理职能；建立流程监督，规范地方发债制度的运行，通过制度设计使投资者能够对其投资的地方债券进行有效监督；建立监督后的纠正机制，加强问责。第三，应实现地方发债权责清单制度化，通过法律重新配置地方发债权力，明确地方发债的范围和权责；根据自由原则，发债实行负面清单管理制度，约束地方新生、突发性事权；地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，严禁利用政府和社会资本合作项目等违法违规变相举债；健全责任追究机制，强化权责关系，改革地方发债审批制度，在权责清单制度基础上，进一步放权、赋予地方发债的决定权。同时，应促使中央与地方财权与事权配置的法治化，促使其逐步由量入为出过渡到量出为入；建立权责一致的地方发债制度，完善省级以下地方发债的权力配置，明确政府决策责任分级模式，建立“地方政府财政破产”机制，让责任模式回归到“谁借谁还”的风险承担范围之内［2］。

（二）增强地方防范化解风险能力，规范地方发债行为

一方面，为了防范化解风险权责相一致，明确权限，严禁政府出具任何形式的担保，同时中央与地方之间应法治化防范化解风险责任机制；另一方面，应通过地方治理，促使地方事务真正实现第三方参与，缓解地方财政压力，解决地方公共物品供给，根除隐性债务问题；明确地方治理中各方的权责，法定化政府与其他主体参与范围、权利义务，有效控制地方支出的任意性；为了更好地防范和应对经济危机，应通过优化报警体制和自动运行的机制，通过法治化，确保地方防范化解风险权力得以规范运行，并促使其更加规范合理。另外，要通过法治化保障地方发债制度得以推行。一方面，应实行地方政府债务约束机制，将地方发债和具体支出项目与偿债财源挂钩、经营性收入与财政收入相分离，从而增强对地方发债权力运行的规范。针对地方不断攀升的财政赤字，应增加预算对支出的控制力度，将“以支定收”的原则作为目前预算编制制度的基本原则，改变传统的“量入为出”原则，注重对支出的严格管理，避免地方政府冲动型投资，造成财政资金浪费和效率损失，科学合理地编制预算，将“量入为出”与“量出为入”结合在一起。另一方面，应促使地方发债权力运行法治化，强化公民监督和中央、各地方人大的双重约束地方发债行为能力；有效地促进外在监督，强化投资者监督，增强地方发债公司的控制；应进一步完善转移支付等制度，理顺中央与地方的财税关系，强化地方隐性债务风险的属地监管，使地方财权与财力相一致；严格规范地方政府的投融资行为，真正实现地方权责一致。

（三）健全相关背景制度，增强风险防控制度设计

一方面，为了促进地方债券市场健康发展，应实行投资者风险自负、市场优胜劣汰，增强地方债券市场的法治化建设，通过制度确立地方债券市场秩序，在遵循市场一般规律的基础上，增强地方债券市场运行的法治化建设，提升地方政府债务市场的透明度，强化约束；打破刚性兑付，遵从对金融市场规范的一般规律，由中国人民银行和中国银保监会负责直接管理，投资者自行承担因地方政府破产而导致的损失，增强金融市场在债务监督中的重要作用，形成投资者主动甄别地方政府融资能力和信用等级的正向激励，切实发挥市场的约束作用，倒逼地方政府规范财政运行管理并提升透明度；在干部考核和选拔任用上，应强化问责，落实中央“严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任”要求，并将其加入财政管理绩效指标。另一方面，应建立基于税收法定的现代公共财政制度，促进财税体制改革，建立地方政府融资市场化约束机制，使人民与政府之间建立一种基于税的权责关系，解决地方政府债务问题。并且为了向市场提供必要的维护公共物品和服务，应推动单位财政、建设财政向公共财政转型，主动限制财政、地方隐性债务行为等政府经济活动。另外，为了使政府与市场间的关系法定化，应在“以支定收”的基础上，夯实负面清单制度，增强政府与市场关系以及秩序的法治化建设，根据“量出为入”而非利润最大化，促使其具有相对确定的边界，阻断地方经济体得以形成的财政路径，增强对地方财政行为的规范。