机构改革中“一个机构两块牌子”体现的党政关系——基于2018年党和国家机构及国务院改革方案的调整

张振娇

（中国传媒大学政府与公共事务学院，北京 100020）

党政体制是理解中国政治的关键词，它反映了中国政治体制的结构性特征。在这一体制中存在着两套系统，一套是中国共产党内部的组织体系，另一套则是政府的机构体系。坚持党的领导是党政体制中岿然不动的原则，我国的党政关系则处于变化和调整的状态。党政关系的情况往往与现实的政治现象相关联。在中华人民共和国成立之初，中共中央为了使刚刚成立的中央人民政府能够发挥作用，规定不再以党的名义发布行政性决定决议。随着宪法的建立和政府的不断完善，党也逐步确立了对政府工作的领导，即政府工作中的方针政策和重大事项需经党中央批准执行，为了实现对各个领域行政机关的领导，党逐步建立起“归口管理”制度。改革开放后，邓小平指出，应解决“党政不分，以党代政”的问题，在不否定和削弱党的领导的前提下，在政府职权范围内的行政工作由政府讨论决定。面对新时期“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，为了保障党的全面领导，解决党政机构中职权交叉重叠的问题，贯彻落实党的十九大关于深化机构改革的决策部署，十九届中央委员会第三次全体会议研究了深化党和国家机构改革问题，并规定了相关机构改革的具体方案。

这套方案反映了一系列国家治理能力与治理体系现代化改革的举措和内涵，其中极具代表性的一个“特别案例”即我们常常提到的“一个机构两块牌子”，有时也会表述为“两块牌子，一套人马”。它是指同一个机构同时具有两个名称，对外表现为两种身份，这一特别的政治现象正是基于我国党政体制的权力结构所产生的。2018年机构改革中的“两块牌子”更多展现了“跨系统”的特点，并出现在最高级的国家机构中，甚至在决议中作为“原则”和“指导”出现。

《深化党和国家机构改革方案》的第一部分“党中央机构改革”共包含20条改革方案，其中涉及党政两个系统间职权转移的调整就有9条。在这9条举措中只有1条是从党到政府的流动，且这个流动只是部分职权的流动。剩下的8条中有7条都是将国务院部门的职责划归党负责，另外还有1条举措（国家民族事务委员会）虽然未将职责划归党，但采用“归口管理”的方式确立了党是该机构的领导。此外还可以发现，在这9条措施中有8条都采用了“一个机构两块牌子”的改组方式。再观察方案中所有使用了“一个机构两块牌子”的举措，可以发现这一方式更多地被用于党和政府两个体系间的机构调整和职权转移，在这些具体措施中，只有1条是在党内机构调整时采用了“一个机构两块牌子”的方式（中央党史和文献研究院对外保留中央编译局的牌子）。这反映了在党的机构改革中，对于“政治”逻辑的倾向要远远大于“专业”逻辑。这也是因为对于党内的机构（尤其是“小组”来说），工作职责划分已经较细，多任务的小组较少，再加上党的小组涉及宏观政策方向的把控，繁复的具体事务较少，因此在党的系统内部，对于专业维度的强调远不如政府系统明显，在党的系统中，“政治维度”的倾向更加凸显。

在国务院机构改革方案中，第一部分“国务院组成部门调整”包含了12条具体的举措，其中涉及党政两个系统的调整共2条（将中央军委的一部分有关职责和其他相关部门的职责整合，组建了退役军人事务部；撤销监察部、国家预防腐败局，并入新组建的国家监察委员会）。涉及“一个机构两个或多个牌子”3条，但都属于国务院内部基本部门的整合，不牵扯政党系统。第二部分“关于国务院其他机构调整”中包含了11条具体的举措，其中涉及党政两个系统的调整1条（拆分重组新闻出版广电总局，在中宣部挂牌）。涉及“一个机构两个或多个牌子”的举措4条（其中1条同上，剩下的3条都是在国务院下属机构内部进行的调整）。相比党和国家的机构调整举措，在国务院机构改革方案中与党政相关的调整数量较少的原因有以下两点。首先，是由国务院的机构功能决定的。国务院作为国家最高政府机关，下属的各层级部门需要处理的是来自各个领域的政务。这一过程强调行政能力的专业化分工，具体来说，面对不同领域的事务，需要由相关的专业人士来进行决策和执行职能。其次，更多的权力在重组之后都归属到政党系统中，这实际上反映了这次机构改革中权力和职能的流动方向，即这一系列举措均加强了党向政府机构的嵌入和渗透。

“一个机构两块牌子”的现象也频繁出现在政府系统内部，而这一部分现象产生的主要原因是政府代行非政府组织职权。因此，两块牌子包含了政党和政府两套体系，即包含了党政连接的机构。具体的机构改组情况主要集中于六个机构。第一是国家公务员局并入中央组织部，对外保留国家公务员局的牌子。第二是国家宗教事务局并入中央统战部，对外保留国家宗教事务局的牌子。第三是国务院侨务办公室并入中央统战部，对外保留国务院侨务办公室的牌子。第四是中华人民共和国国家新闻出版广电总局（简称“新闻出版广电总局”）重新拆分为两个机构，国务院只保留广播和电视两个板块的管理职责，重新组建了国家广播电视总局（简称“广电总局”）作为国务院直属机构；而剩下的新闻出版管理职责和电影管理职责则划入中宣部，中宣部直接对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）和国家电影局两块牌子。第五是组建新的中共中央党校（国家行政学院），作为党中央直属事业单位。与上述几组改革不同的是，中共中央党校（国家行政学院）是严格的“一个机构两块牌子”，不存在撤销原来的机构的情况。第六是国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室（中央网络安全和信息化委员会下设的办事机构），列入中共中央直属机构序列。

综合上述具体的改革举措，“一个机构两块牌子”体现了新时期党政关系的协调与交融。这种交融会使中国的政治体制交织成一个“党政复合体”，党、国家、政府、社会的联系将更加紧密而不可分割。党政关系的实质是一直没有改变的，即坚持党的领导，但学界对于党政关系的研究和判断却有两种不同的侧重，即“党政合一”和“党政分开”。根据我国的现实情况，党的权力与国家权力、行政权力的交织早已不能用“合”和“分”来笼统地概括。党政关系并非处在一个固定的状态，它在党、国家、政府、社会各个层面的互动和现实政治中会发生变动，党的执政能力现代化也要求其能够依据客观事实对自身进行调整。党政体制本身是党政关系的一种“固态”反映，那么能够体现“变化”的恰恰是体制内机构的改革与调整。如果只分别查看党和国务院各机构的挂牌情况，那么很难看出权力在两个系统中的流动，因此，将“党和国家的机构改革方案”和“国务院的机构改革方案”结合，并进行对比分析能够反映出新时期党政关系变化的方向。

一方面，“一个机构两块牌子”反映的是党政机构间的关联程度。首先，具体部门的挂牌情况最能体现其要包含的职能，以及这两块牌子下谁才是真正的领导机构；其次，“保留的牌子”可以体现与重组前机构的关联；第三，“一个机构”有时候可能也是“一套人马”，整合措施的背后往往包含着人事关系的特征，反映“双重官僚体系”下办事人员和领导班子的兼职情况。兼职一般能够体现“统领管理的权威关系”（政府机构中市长兼市委副书记，局长兼党委书记的情况下，前者为主，后者为辅；纪检委书记兼党委副书记，前者才为“实职”，因此更为重要），而最能够反映的其实是“党政交融程度”，“现存机构……前身包含……不再设……”在这一过程中的跨系统改革重组是党政关系中最重要的内容。党政关系的改革方向绝大部分是从党嵌入政府，从职权流动方向上就可以看出党政关系的倾向。而政府系统内部的机构以整合为主，但党内整合其实相对很少，更多的还是党政交融型的整合。

另一方面，“一个机构两块牌子”体现了每一个领域的党的机构和政府机构都能对应起来，从而实现了党政关系的协调。与政府机构行政机关的互动强调专业化和科学化，要做到党政关系的协调就应仔细研究各领域的职责划分。在2018年的机构改革之后，许多学者都认为这一系列举措体现了“党政关系的规范化”，强调党政协作的同时，使二者在某些职能上适当分开，规范党在政府中的运作模式。

“一个机构两块牌子”实际上只是机构改革的一种举措，作为党政两套体系连接机制中的一个典型代表，以此为切入点让我们更加直观地看到了党政体系之间职责与职能的转移和整合，也因此更加明确这一阶段党政体制和党政关系的发展方向。