行政法视野下公共政策的实践研究

冯 早

（海南师范大学，海南 海口 571158）

人民群众的基本利益体现在国家的公共政策上面，公共政策的拟定关乎着社会公共管理、社会生产以及社会和谐发展。从我国目前的基本国情来看，公共政策拟定被归纳到行政的范围之内，在拟定公共政策时应遵循合法性、合理性、民主化三大原则，通过我国行政法的推动来突显出民众参与公共政策拟定的重要性。

一、公共政策的含义及功能

公共政策的意识表现主要有公共利益、公共目标以及公共问题。它代表着社会公共权力的行使与发挥，具有权威性的分配价值。公共政策在表现思想上被分为消极意义和积极意义两种［1］。公共政策有管制、调控、引导以及分配四种功能。其中管制功能主要针对的是其内容，具有强制性与制约性，以条规为表现形式；引导功能是按照条规对民众进行引导，以导向性为作用；调控功能是针对其政策作出治理方法，具有控制与调节的作用；分配功能主要是将社会公共价值与利益进行合理分配至政府和民众，是社会生产力的基本要求。

二、行政法下突出公民参与在政策拟定的作用

（一）公民参与是公共政策拟定的有效途径

党的十六大提出社会发展目标是提倡以人为本的民主精神，新出台的行政法中也充分表现出监督、管理、决策以及选举方面的民主性，不仅是加强公共政策拟定的民主程度，更是突显出以人为本的人文精神［2］。所以说实现公共政策拟定民主化的有效途径便是提升民众的参与度。

（二）公民参与能够提升公共政策制定的质量

民主的意思就是人民群众当家做主。在中国特色社会主义建设的过程中，想提升社会公共政策的拟定应先增强民主化的程度，而民主化的程度又是依赖人民群众的参与［3］。人民群众参与社会公共政策的拟定可以充分体现出基本的利益需求，可以及时发现并纠正失误的决策。广泛听取人民群众的意见拟定出科学合理的公共政策，以此提升社会公共政策拟定的质量。

（三）公民参与是保障公共性质的要求

社会公共政策所表现出来的特征是实现全国人民参与拟定的状态［4］。在公共性质的前提条件下，以实现各个利益主体为主，既要符合理性化、多元化、复杂化以及层次化的发展需求，又要将以人为本的人文主义精神进行深度拓展。由此可见，民众参与是确保公共性质的基本要求。

三、行政法下公共政策拟定原则

（一）合法性原则

合法性原则指的是符合我国法律，以法律为行使依据。行政权力的存在，不能与法律相冲突。合法性原则在社会公共政策拟定过程中主要表现在权责统一、职权法定、程序行政等等［5］。首先，行政权力必须把法律行使作为重要依据，因为行政权力若不具法律效力则属于非法权力；其次，当法律对行政权力作出合理化规定时，则意味着行政权力行使范围必须要在法律规定内容之内行使。法律对行政权力的执行方式和执行程序也做了相应的规定，当行政主体在拟定公共政策时，不仅需要遵守法定权限，还需要遵守法定程序；最后，行政主体在享有相应的权力时，还需要承担其责任。如出现了严重的公共政策失误，必须追责。

（二）合理性原则

我国公共政策选取的价值方向之一便是合理性原则，合理性原则也是公共政策拟定的基本原则［6］。合理性原则要求在拟定公共政策时，必须在合法范围之内，且具有合理性与适当性。我国拟定公共政策的合理性原则具体表现在适度、信赖保护以及平等三个子原则上面。首先，平等原则是行政主体在拟定政策时应遵守其规则，具体体现在区别对待、同等对待以及比例对待三方面；其次，适度原则是将宪法中的等级比例原则进行了具体化。行政主体将限定个人利益的方式和达成公共利益目的之间进行衡量对比，最后选出相对损害少且限制低的方式，同时确保公共利益得以实现；最后，信赖保护原则主要是要求行政在拟定公共政策、民众根据公共政策形成了正当的利益后，行政不能对公共政策进行随意变更，不然行政需要对民众进行合理的利益补偿。

（三）民主化原则

公共政策的民主化原则从应然方面来看，其主要的目的是实现公共利益［7］，政府作为民众的代理人，自然也是代表着民众利益，但按照公共选择的理论要求对政府做出的“经济人”假设，民众利益和政府利益可能存在不一致，目前不论是学界还是民众对此都已经产生了共同的认识。政府的政策应该关注一些问题，以免客观造成政策偏离乃至政策的失效：首先，政府在实施政策之前要对政策实施后的效果做出事前推测，避免产生政策漏洞；政府必须储备足够的信息知识以支撑其决策。政府在提升政策实施效果的同时，还应尽量减少其政策的漏洞，在政策构建的过程中，适当引入一些专业知识人才，从而确保公共政策拟定具备一定的现实价值。

公共政策拟订的民主化主要表现在政策公开与政策参与这两方面。政策公开指的是拟订政策的每个步骤、每个阶段都应按照民众看得见的形式进行［8］。根据现代民主和社会法治的要求，政策内容的公开性应是从全方位进行的。按照公开对象的不同，而采取的方式也就不同［9］。主要的公开方式有政府上网工程、会议旁听、公榜、媒体报道、查阅、在报纸刊物上登载等等；政策参与指的是因遭受公共政策的结果所影响的专业人员和利害关系者有权利参加公共政策拟定的过程，并表达意见［10］，以此发挥重要的作用。民众参与的主要核心是公平听证，听证就是听取民众的意见，突显出行政部门有义务听取民众的意见。行政部门在拟定公共政策时，主要的要求便是必须听取民众的意见，这也是确保行政程序与相关人员有效参与的前提条件。

综上所述，本文基于行政法视角对公共政策开展实践研究，发现在政策拟定中公民的参与非常重要，公民参与公共政策拟定可以确保公共政策制定的质量，使公共政策的实施得到有效保障。与此同时，公民参与政策的拟定可以进一步提升公共政策的科学化和合理化的要求，在基于行政法背景下公共政策拟定可以围绕合法原则和民主原则进行深度解读。