“枫桥经验”在推进检察院诉源治理实质化运行中的适用——以四川检察院为主要分析对象

何荣付

（四川省盐源县人民检察院，四川 凉山 615700）

一、嵌入“枫桥经验”的概述

“枫桥经验”最初由毛泽东同志批示学习推广，至今已历经近60余年，作为基层社会治理的“钥匙”，最终实现“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”。诉源治理根据矛盾纠纷发展阶段可以归纳为：基层治理的纠纷预防→纠纷形成诉讼纠纷的数量控制（“过滤网”作用）→化解诉讼纠纷能力和水平，即诉前预防→诉内过滤→诉内化解［1］。最高人民检察院鼓励各级检察院将“枫桥经验”融入多元化纠纷解决机制改革中，在监督办案中想得更细致，为老百姓谋划得更充分，打造“枫桥经验”检察升级版。在多元化解决纠纷的方法和途径探索中融入“枫桥经验”，有其合理性和必要性，而诉源治理作为矛盾纠纷多元化解机制的重要内容和举措，检察机关秉承“少捕、慎诉、慎押”化解工作理念，对严重暴力犯罪从严打击的同时，对轻微刑事犯罪案件依法从宽处理，最大限度减少社会对立面，与“枫桥经验”始终坚持的群众工作理念和善治理念高度贴合，在诉源治理中传承和融入“枫桥经验”对于实现诉源治理的多元化、立体化、精细化、智能化和法治化水平，作用斐然。

二、诉源治理面临的困境分析

（一）诉源治理的现状

制度规定层面上，相关规定及意见还不完善。实务操作上，通过线上、线下整合的方式，四川多地检察院在诉源治理中，因地制宜开展和推进诉源治理、检察服务中心运行实质化工作，建立诉讼与非诉讼对接机制，形成了从介入侦查、批准逮捕到提起公诉逐级分层治理的调解化解模式，主要措施：1.线下加强硬件设施建设，基层人民检察院成立诉源调解中心，在12309检察服务中心实体大厅设置专职专项调解室和窗口；建立派驻公安局检察室，提前介入监督公安机关侦查活动，形成化解合力；与基层群众性自治组织、调解组织建立法治指导和监督关系；2.线上网络创新，将矛盾纠纷多元化解机制从线下整合到线上，建设在线矛盾纠纷多元化解平台。群众可以通过12309网站、热线、手机APP和微信公众号办理常规检察业务，如控告、申诉、国家赔偿、信访、法律咨询等业务，实现网上“一站式”矛盾纠纷解决。

（二）诉源治理的局限性和亟待解决的问题

检察院诉源治理工作还存在一定局限性，主要体现在：第一，民事行政检察方面，工作难度大，任务重，当事人情绪激烈。根据法律规定，当事人向检察院申请检察建议或者申请抗诉，必须经前置程序，即法院救济先行，检察监督在后，当事人知道检察机关是救命稻草，如果不能启动再审，案件基本终结，所以，当事人情绪相对比较激烈，处理不好可能引发上访，甚至群体性事件，此时，实现矛盾实质性化解对检察院提的要求更高。检察院对行政纠纷化解的“渠道”不畅通，针对行政复议、行政诉讼等工作，很多基层检察院未建立协作配合机制，在行政纠纷化解中的“渠道”不畅通，使得其在社会基层治理中纠纷预防层面无法“大展拳脚”。第二，刑事检察方面，一是公安侦查权行使的监督上，因执法理念、执法水平和执法标准等方面的良莠不齐，使得公安机关在某些案件办理中存在着诸多问题和瑕疵，导致案件事实不清，证据不充分，一定程度上影响案件实质性化解；二是刑事和解沟通协调上，“案多人少”的客观条件使纠纷难以深入化解，而检察院外参与化解人员因缺乏经费保障、人员青黄不接、机制不健全等原因，相关工作开展难度大；三是随着轻微刑事犯罪大幅攀升、占据比例不断抬高，认罪认罚从宽制度在各基层院推进不平衡，有的基层院适用率不高，诉前入口把关不严；四是部分检察官业务能力不强、基础工作不实，从法律、情理方面释法说理不到位，化解纠纷水平有限，支持起诉后释疑、答疑没有形成机制，易滋生大量信访案件。第三，新时期矛盾纠纷多样化客观存在，对检察监督质量的要求更高。如何提高监督质量，更好进行诉源治理？必须实现精准监督。而提高监督能力是精准监督的重要保障，除此之外，还应从明确精准监督的标准与方式、构建精准监督的外部支持机制和强化精准监督的内生动力三方面着手［2］。

三、“枫桥经验”在诉源治理中的适用

笔者认为，欲将上述难题抽丁拔楔，嵌入新时代“枫桥经验”精髓，打通诉源治理的每个“神经末梢”是突破点。只有以人民满不满意为前提和基础，穷尽方法和手段，就地解决矛盾纠纷，才能打通司法为民的“最后一公里”。

（一）诉外治理

“枫桥经验”在诉外治理中的适用主要体现在矛盾纠纷的排查、评估和预防工作上，即法治宣传、矛盾纠纷风险预警及其他社会基层解纷组织的解纷专业化指导等方面。

1.以典型案例的公开出庭支持公诉为切入点，联合基层治理组织，创新法治宣传方式，强化检察院诉外治理职能。以盐源县人民检察院近日支持公诉的毛某某失火罪案为例，检察官在案发地依法公开出庭支持公诉，吸引200余名村民旁听，对村民进行直观法治宣传。

2.在公安机关设立派驻检察室，检察官专人或轮流坐班，依法对公安机关办理的案件开展刑事立案、侦查活动及其他执法活动监督，在侦查人员取证能力提升、当事人合法权益保障等方面发挥引导作用，把好刑事立案“入口关”［3］。

3.建立基层政法综治单位，集合多元解纷力量，把诉外治理工作重心下移，让诉外治理的触角延伸至基层社会治理每个角落。事先开展社会稳定源头发现、评估和预警工作，对涉黑涉恶、禁毒、社会治安类案件等，主动出击，联合执法，从源头上预防和化解社会稳定风险事件和群体性纠纷。

4.通过诉前检察建议，参与化解“民告官”行政争议化解，主动介入争议化解。以推进其他社会基层解纷组织专业化解为关键点，建立基层解纷组织与检察院的数据信息互通共享机制，提升法律指导服务，提升调解员的调解技能。

（二）诉内治理

坚持就地化解矛盾纠纷的原则，开创多元解纷渠道，坚持实体和程序并重，解决实体问题必须遵循程序，遵循程序必须解决案件实际问题，实现效率上“少捕、慎诉、慎押”，将诉内治理工作落实在基层检察院。

1.进一步立足于矛盾纠纷向诉讼案件转化的减量工作，依托12309检察服务中心实质化运行，成立调解中心。（1）整合内部资源，在原有领导包案、检察长接访机制的基础上，推出员额检察官轮流接待，灵活运用司法调解员、点名律师接待接访或代理申诉案件，推进涉法涉诉信访工作有效开展；设立基层检察室，变“被动带案下访”为“主动深入基层”，带着问题向下延伸检察服务。（2）依托调解中心，建立检察院与法院、公安、司法、信访部门高效联动、数据共享的诉源治理机制，实现“横向”联动配合。

2.在批准逮捕和提起公诉阶段，以案件存量消减、提升解纷能力水平作为落脚点，采取措施：（1）实行宽严相济的刑事政策，对涉嫌犯罪但无现实危害性的不批捕及对犯罪情节显著轻微、依法可不判处刑罚的决定不起诉等，做到依法能不捕的不捕，能不诉的不诉，依法加大刑事和解，将矛盾纠纷化解贯穿在群众身边的“小案”［2］。（2）推动认罪认罚从宽制度落实，检察官在认罪教育、刑事和解、控辩协商、量刑建议等方面加大沟通协商。（3）开展羁押必要性审查，贯彻落实“少捕、慎诉、慎押”的司法理念，在办案过程中，检察机关依法对各个办案环节在押犯罪嫌疑人开展羁押必要性审查，对确无羁押必要的变更强制措施，让人民群众感受到司法的温度。（4）加强检察业务指导，提升检察官化解诉讼纠纷的能力水平，强化关键环节的释法说理，可探索建立诉后释疑、答疑长效机制。（5）以大力推行不批捕、不起诉、拟抗诉、不支持民事监督等案件的听证制度为抓手，将听证作为检察监督的有效办案方式，通过听证员等“第三方”释法说理，将检察办案过程“晒出来”，主动接受监督，让申请人更容易接受司法机关的决定，做到案结事了人和。