行政事业单位内部控制现状及建设探索

聂俊

（成都市城市更新事务中心，四川 成都 610000）

一、引言

行政事业单位是我国一类特殊的社会组织，其基本职能与企业完全不同。行政事业单位具有特定的行政职能或社会服务职能，承接了政府的部分相关公权力，其主要目标不是获取经济效益，而是实现社会效益。在很大程度上，行政事业单位作为各级政府的延伸，其职能实现的效果直接关系到基层政府执政能力的建设。各类行政事业单位在开展工作的过程中难免出现各种问题，这些问题会制约行政事业单位的发展，如果任其发展下去，将会直接影响行政事业单位的社会形象与公信力，因此做好行政事业单位的规范管理十分必要。行政事业单位的资金来源于财政资金，其规范运作也为社会各界所关注，因此通过内部控制对行政事业单位进行约束成为必然。2012年11月29日，财政部颁布了财会〔2012〕21号文《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），对行政事业单位的内部控制设计与执行提出了全面的要求，要求行政事业单位进行全面的内部控制建设。因此，分析行政事业单位内部控制建设的现状，有针对性地提出改进措施具有现实意义。

二、行政事业单位内部控制建设现状

（一）组织机构方面

当前，各级行政事业单位都对内部控制建设比较重视，特别是在《规范》颁布后，陆续成立了内部控制建设小组，部分行政事业单位还专门编制了《内部控制手册》。但客观上讲，行政事业单位传统的服务性质使其未能像企业注重经营管理一样，下大力气将内部控制作为日常管理工作的重要组成部分。因此部分单位虽然名义上有内部控制建设小组，也有相关领导挂帅，但是具体工作仍然由财务部门牵头，班子成员与其他部门的参与较少，在内部控制建设与执行合力方面有所欠缺。各参与单位的职责分工也不够明确，导致内部控制在实施与评价方面未完全落实，不相容职务相分离与授权审批等设计与执行不到位，内部控制在组织保障上还存在一定程度的欠缺［1］。

（二）制度建设方面

《规范》颁布前，各行政事业单位也制定了一系列管理制度。如果按内部控制相关要求，则应在内部控制的范围内对单位与业务层面的预算管理、资产管理、政府采购、风险评估、基建管理等进行全面的梳理、完善或补充。《规范》颁布后，根据各级财政部门的要求，一些事业单位虽然开展了相关工作，但相关制度是否按内部控制的要求对全部业务或流程进行了覆盖，或者设计是否科学合理，并未得到相关权威机构的验收。部分单位虽然制度建设较为充分，但未得到完整有效的执行，业务部门的抗性较大等都是客观存在的事实。

（三）内控评价方面

内部控制设计与执行的效果如何是需要进行专门评价的。《规范》对内部控制的评价与监督作了专门的要求，并且要求各单位设置内部审计部门或岗位专门从事此项工作。目前，财政部门也要求行政事业单位按年度提交内部控制评价报告，在此方面主要存在两大问题。

一是内部审计未能在内部控制监督中得到充分的应用，内控质量难以持续提升。就事业单位整体层面来说，一个完善的内部控制管理体系应当包括内部控制和内部审计，只有两者共同作用，内部控制才能有效发挥作用。而当前的财务会计监督检查在部分时候并未专门结合各单位的工作性质，对内部控制的设计与执行情况进行专门检查，导致内部控制的评价流于表面，无法及时得到改善。

二是没有将内部控制相关工作完成情况纳入绩效评价指标。部分行政事业单位绩效评价体系的评价结果未能对单位内部控制执行情况及时进行反馈，绩效评价体系的重要作用未得到发挥。如果领导层没有及时获取关于内部控制实施效果的关键指标和结果，就无法对内部控制的实际表现进行全面了解，无法对其进行有效的完善。

三、行政事业单位内部控制改进对策

（一）完善组织机构

一是各行政事业单位的负责人与财务部门的负责人应起到带头作用，增强内部控制意识，参与到内部控制的设计与实施中去。要加强对《规范》的学习与了解，在深入理解内部控制的第一责任人是单位负责人的前提下，切实履行内部控制建设的主体责任。

二是财务部门要持续学习先进的财务管理方法，努力改变过去工作中岗位设置、人员安排以及制度制定等方面存在的不合理的地方。例如，在根据单位实际情况制定人员岗位职责的同时，特别关注不相容职务相分离等原则，制定业务办理的具体操作指引等，定期与业务部门交流沟通，就内部控制中不合理的或者影响效率的规定进行修订完善等，实现财务管理部门在工作内容、方法和形式等方面的变革，使内部控制的牵头部门切实发挥作用。

三是行政事业单位应充分发挥内部控制建设领导小组的职能，从主管领导到牵头部门、重点业务部门等形成矩阵式的内部控制建设小组，就相关制度建设、实施反馈等定期召开会议讨论，及时修订与完善内部控制方式方法，使内部控制工作能够动态地支持行政事业单位业务的发展［2］。

（二）落实制度建设

一是注重两个层面的制度建设。在单位层面，要考虑整体风险控制基础上的制度建设，形成适用于全单位的内部控制手册。在业务层面，要结合单位的常规业务如资产管理、政府采购、资金收支、预算管理等形成制度，对特殊的业务如基建项目要结合不同规模、形式的基建工程制定专门的管理制度，并切实结合业务特点落实不相容职务相分离、内部授权审批、预算控制等专项工作。

二是形成内容完善的制度体系。这主要是针对业务层面的管控制度而言。我国事业单位数量众多，业务范围也非常广泛，因此业务千差万别，故行政事业单位在制定业务层面的制度时应综合考虑。首先应分析主要业务，按业务量的多少明确制度建设主次，逐步建设完善。其次进行风险分析，即参考管理会计指引的风险分析方法，对不同的业务涉及的风险与后果进行全面梳理，重点针对风险点进行制度建设。例如，对于基建项目，应重点对其合同管理、授权审批、资金支付等方式进行全面管控，并结合政府基建的实际操作与财政统一支付结合考虑，确保制度建设的可操作性［3］。又如，针对目前我国事业单位资产管理与预算管理存在一定程度的脱节的现状，首要措施是加强事业单位国有资产的预算管理工作，通过预算约束资产的购置、使用与报废全流程。可借助信息化管理系统、严谨的台账管理等方式，对事业单位的国有资产进行有效的日常管理，落实检查与盘点制度以加大监督力度也是一项重要的举措。

（三）做好内控评价

一是做好内部控制设计与执行的监督与评价。行政事业单位要设置专门机构开展相关工作。规模较大的行政事业单位可由内部审计机构开展全面的内部控制执行情况监督或评价；规模较小的行政事业单位，特别是未设置内部审计机构的行政事业单位，可由上级主管部门或政府审计部门进行专门的内部控制评价。要注意的是，各级财政部门是同级行政事业单位内部控制的主管部门，应定期结合财政检查要求对单位内部控制设计与执行情况进行全面的检查与评估。

二是将内部控制评价与单位的绩效评价结合起来，注重评价结果的应用。首先，单位的绩效评价工作不能仅考虑预算的完成情况，还应增加规范操作的一些评价指标与合理的权重，使绩效评价工作更全面。其次，要保证整个绩效评价的科学性，对不同部门、不同业务的关键控制点设计具有代表性的评价指标，对内部控制风险点贴合程度及风险产生的频次、造成的后果进行综合评估，以定量为主、定性为辅进行综合考察，结合各相关单位及员工的年度考核进行综合评分，并将评分结果作为单位内部考核评优、人事变动等各个方面的参考因素之一，积极推进行政事业单位的绩效评价体系逐步规范化和系统化，从而实现单位规范管理的根本目的。

四、结语

现阶段，内部控制作为行政事业单位的一项重点工作，必须得到高度重视。积极梳理并合理解决一些客观存在、亟待解决的问题，成为落实行政事业单位改革，提升其财务管理水平，优化其内部管理的当务之急。这也是行政事业单位实现其效能，促进各级政府实现阳光政务的重要路径之一。