安全生产法律法规对危险化学品生产的新要求

薛雨蓁

（四川大学，四川 成都 610200）

危险化学品（以下简称危化品），是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质，对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。在《全球化学品统一分类和标签制度》（GHS）中将化学品的危害分为物理危害（包括爆炸物、易燃气体、高压气体等）、健康危害（包括急性毒性、皮肤腐蚀、致癌性等）、环境危害（包括危害水生环境、危害臭氧层等）三大类共二十八项。在化工生产过程中，化工介质和化工设备本就存在危险性，而在危化品生产领域，其本身危险性让危险系数倍增，再加上危化品的生产、经营、管理、运输等各个环节都更加复杂，需要更多工作人员参与其中，人的生理及心理因素导致的不安全行为使危险性更加突出。面对如此高的危险性，仅靠生产企业的主动管理是远远不够的，还需要通过制定法律的方式将各种防范危险的制度固定下来，并通过国家强制力来保障实施，这样才能最大限度地预防事故，让人民群众的人身和财产安全得到保障。本文通过梳理我国近期出台的安全生产法律法规，并整理其中新建立的相关制度，以期对危化品企业的生产管理提供一定的参考。

一、危化品生产近期典型事故简析

天津港“8· 12”爆炸事故和江苏响水天嘉宜化工有限公司“3· 21”爆炸事故后，全国危化品行业安全监管得到重视。2020年，在各级党委政府坚强领导和各部门各单位共同努力下，我国生产安全事故起数和死亡人数最少达到了历年最少，成效显著。但在应急管理部公布的2020年全国生产安全事故十大典型案例中，危化品生产领域还是重灾区。

（一）甘肃白银甘肃宏达铝型材有限公司“9· 6”较大生产安全事故：2020年9月6日，甘肃省白银市白银区甘肃宏达铝型材有限公司熔铸车间发生一起冷却水闪蒸事故，造成4人死亡，6人受伤。发生原因是，熔铸车间作业工人发现铸造过程出现异常情况后，在采取加铝饼、调速等降温方法效果不明显时，未及时终止作业，导致铝合金棒拉漏，大量高温铝液进入冷却竖井，冷却水瞬间汽化并发生剧烈的铝粉氧化反应，产生的混合气体体积在相对密闭空间急剧膨胀，聚集的能量突然释放形成冲击波，导致事故发生。

（二）湖北仙桃蓝化有机硅有限公司“8· 3”较大闪爆事故：2020年8月3日，湖北省仙桃市西流河镇仙桃市蓝化有机硅有限公司甲基三丁酮肟基硅烷车间发生爆炸事故，造成6人死亡、4人受伤。发生原因是，操作工在清理分层器内物料时，没有彻底将分层器底部物料排放至萃取工序，导致超量的丁酮肟盐酸盐进入产品中和工序、放入1#静置槽，致使“反应下移”，反应热量在静置槽中累积，静置槽没有温度监测及降温措施，丁酮肟盐酸盐发生分解爆炸。

（三）沈海高速浙江温岭段“6· 13”液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故：2020年6月13日，浙江省台州市温岭市境内沈海高速公路温岭段温岭西出口下匝道发生一起液化石油气运输槽罐车重大爆炸事故，共造成20人死亡，175人受伤，直接经济损失9470余万元。发生原因是，事故车辆行驶至弯道路段时，未及时减速导致车辆发生侧翻，罐体前封头与跨线桥混凝土护栏端头猛烈撞击，形成破口并快速撕裂、解体，导致液化石油气迅速泄出、汽化、扩散，遇到过往机动车火花产生爆燃，最后发生蒸汽云爆炸。

上述事故的主要教训集中在三个方面：一是危化品企业安全生产主体责任落实不到位。如甘肃白银冷却水闪蒸事故发生的主要原因是企业的安全制度落实不到位、安全管理不到位、监管部门安全检查专业力量不足；湖北仙桃闪爆事故发生的主要原因是企业安全意识淡薄，事故车间未经正规设计和验收，未制定分层器工序操作规程，设备设施部件和自动控制系统存在缺陷；浙江温岭液化石油气运输爆炸事故的主要原因是企业无视国家有关危化品运输的法律法规，未严格开展GPS动态监控、安全教育管理、如实上传电子路单等工作，存在车辆挂靠经营等违规行为。二是政府安全生产领导责任落实不到位。如湖北仙桃闪爆事故中地方政府履行安全生产属地管理责任不到位，对事故企业违法组织生产监督检查不力，全面摸排安全风险和事故隐患工作不彻底；浙江温岭液化石油气运输爆炸事故中地方政府交通运输、公安、公路管理等部门对危化品运输、公路建设养护、工程质量监督等方面安全风险管控和监管执法存在漏洞。三是其他机构安全生产辅助责任未落实。如浙江温岭液化石油气运输爆炸事故中GPS监管平台运营服务商违规协助企业逃避监管，有关行业协会也未如实开展安全生产标准化建设等级评定工作，未发现企业自评报告弄虚作假、监控人员配备不符合规定等问题，违规发放安全生产标准化建设等级证明，违规将年度核查评定为合格。

二、我国安全生产法律法规梳理

安全生产，责重山岳。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作高度重视，安全生产改革发展不断推进。一项项法律法规陆续出台，安全生产制度建设不断完善。作为我国安全生产法律体系的核心，《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）于2002年6月由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过，并于2002年11月1日正式实施。在经过2009年和2014年两次修改后，2019年12月20日，全国人大常委会法制工作委员会再一次将《安全生产法》的修改列入立法计划。2021年1月20日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议审议了国务院关于提请审议安全生产法修正案草案的议案，目前还在征求意见阶段。

国务院对安全生产工作十分重视。早在2001，国务院就专门成立了国务院安全生产委员会，其主要职责为研究部署、指导协调全国安全生产工作；研究提出全国安全生产工作的重大方针政策；分析全国安全生产形势，研究解决安全生产工作中的重大问题等。同时，国务院也发布了一系列行政法规，用于加强对安全生产的指导，并完善安全生产领域的法规体系。包括2001年的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、2002年的《危险化学品安全管理条例》（经2011年和2013年两次修改）和2004年的《安全生产许可证条例》（经2013年和2014年两次修改）。除了制定行政法规，国务院也多次发布其他规范性文件，强调安全生产的重要性。包括2004年《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、2007年《国务院办公厅关于进一步加强安全生产工作坚决遏制重特大事故的通知》、2008年《国务院办公厅关于进一步加强安全生产工作的通知》、2016年《危险化学品安全综合治理方案》、2018年《国务院安委会办公室关于进一步加快推进危险化学品安全综合治理工作的通知》等。

我国安全生产的具体监督管理机构几经变革。开始由国家经济贸易委员会兼管，后于2001年成立了国家安全生产监督管理局，又于2005年调整为国家安全生产监督管理总局，为国务院直属机构。2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，中华人民共和国应急管理部设立。应急管理部是将国家安全生产监督管理总局的职责、国务院办公厅的应急管理职责等进行了整合，作为国务院组成部门。

这些机关制定发布的主要规章制度有：2004年国家安全生产监督管理局印发的《危险化学品生产企业安全生产许可证实施办法》（经2011年、2015年、2017年三次修改），2006年国家安全生产监督管理总局印发的《生产经营单位安全培训规定》（经2013年和2015年两次修改），2011年国家安全生产监督管理总局印发的《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》（2015年修改），2012年国家安全生产监督管理总局印发的《危险化学品安全使用许可证实施办法》（经2015年和2017年两次修改），2012年国家安全生产监督管理总局印发的《危险化学品登记管理办法》，2017年国家安全生产监督管理总局印发的《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》，2018年应急管理部印发的《危险化学品生产储存企业安全风险评估诊断分级指南（试行）》，2019年应急管理部印发的《危险化学品企业生产安全事故应急准备指南》。

近年来，我国对安全生产问题更加重视。2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》。2020年4月，国务院安全生产委员会印发《关于全国安全生产专项整治三年行动计划的通知》，专项整治三年行动从2020年4月启动至2022年12月结束，分为动员部署、排查整治、集中攻坚和巩固提升四个阶段。为了落实以上两个重要文件，各部门制定了一系列具体规范，具体包括：2020年5月应急管理部、工业和信息化部、公安部、交通运输部联合制定的《特别管控危险化学品目录（第一版）》，2020年5月交通运输部发布的《关于全面加强危险化学品运输安全生产工作的意见》，2020年8月国务院安委会办公室印发的《关于加强危险化学品储存等安全防范的通知》，2020年8月应急管理部印发的《关于扎实推进高危行业领域安全技能提升行动的通知》，2020年9月应急管理部印发的《生产经营单位从业人员安全生产举报处理规定》，2020年10月工信部和应急管理部联合印发的《“工业互联网+安全生产”行动计划（2021-2023年）》，2020年10月应急管理部印发《危险化学品企业安全分类整治目录（2020年）》，2021年2月应急管理部印发《危险化学品企业重大危险源安全包保责任制办法（试行）》等。

三、对危化品企业主体责任的新要求

企业是生产经营活动的主体，也是最直接的受益者，其应首先履行法律规定的义务，主动承担相应的安全生产责任。因此企业安全生产主体责任是企业在安全生产工作中承担的最基本、最直接和最主要的责任。［1］在此次对《安全生产法》大修的过程中，有很多新增内容都是与企业的主体责任相关的。包括在草案第三条中新增“三个必须”，要求即“坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，这就从原则上要求企业全面落实安全生产责任制，强化了新时代安全发展理念。第十八条则对生产经营单位主要负责人提出了新要求，在原有“建立、健全本单位安全生产责任制”和“组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程”的基础上更进一步强调落实，使安全生产法律法规不流于形式。第二十二条新增第二款，要求“生产经营单位的主要技术负责人在主要负责人授权范围内负有安全生产技术决策和指挥权”，这是细化了管技术必须管安全的准则，赋予技术负责人一定的决策权，将科学纳入管理决策的考虑范畴，使决策更加科学合理。第三十八条第一款新增定期报告制度，即“重大事故隐患排查治理情况应当定期向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告”，这属于加强现场管理，有助于及时发现、消除安全隐患，从源头上减少重特大事故的发生概率。第五十三条新增第一款要求“生产经营单位发生生产安全事故后，应当采取措施救治有关人员”，体现了生命至上的根本理念，要求企业提高救治意识及能力。第七十八条则强调高危单位必须制定事故应急救援预案，为安全生产增添另一道防护屏障。

危化品企业规模不一，在安全生产标准化管理上更是参差不齐，只追求效益盲目扩大生产的现象较为普遍，部分企业存在安全管理意识淡薄、安全生产投入不足、安全生产管理制度不健全、欠缺完善的应急事故相应机制、企业员工专业素质较差等问题。

因此在危化品生产领域，更要求危化品企业从以下三个方面落实主体责任，推进企业安全发展。

（一）依法开展生产经营活动，转变安全管理工作意识

经济利润是企业发展的核心竞争力，在当今经济快速发展的情况下，企业的竞争越来越大，使很多危化品企业不得不以利益为先，主抓生产，忽视安全，“未批先建”“违法经营”“安全检查走过场”等现象屡见不鲜。因此，危化品企业应从树立法治观念出发，严格遵守相关法律法规和国家标准，从被动应付安全检查转为主动保障企业员工的生命财产安全，自觉履行社会责任，转变盲目追求利益而不惜牺牲一切的观念。

提升安全意识，对于企业来说首先应提高领导层的安全管理意识，领导层的意识决定了企业的发展方向和文化氛围，领导层应清楚认识到只有在保证安全的前提下，企业的发展才有道可寻。领导层应从自我开始增强安全意识，将安全管理放在首要位置，起到表率作用，为安全工作的落实提供支持。［2］领导干部应认真研读领悟《安全生产法》的具体规定与内涵，制定更为明确详细和通俗易懂的企业规章制度，让全体人员知法懂法，做到从安全生产从领导落实到基层，提升企业整体安全意识。

（二）建立健全管理制度体系，强化完善责任考核体系

整体安全意识的提升并非只需领导层和一线员工，更需要企业形成统一联动的安全生产管理制度体系。企业应合理设置安全管理组织机构，包括决策层、管理层和执行层，构建一个完整的安全生产决策、监督、考核和执行的责任链条，同时要明确各层级的岗位职责，既要做到职责合理分配、无缝衔接，又要避免出现安全责任的真空地带和职责混乱的现象。另外，也要形成有效责任考核体系，避免重结果轻过程、重处罚轻激励的考核，而要形成日常考核与年终考核相结合的、目标计划与实际工作相关联的、与对应岗位相适应的、具体可执行的考核体系，起到对企业全体员工的规范监督和正面激励作用。

（三）加大安全生产投入水平，提高工作人员综合素质

除了在思想上认识到安全的重要性，还需要企业切实地通过安全生产的投入、安全文化的培植等措施来保障企业的生产安全。安全生产投入虽然不能立即取得回报，却是保障安全生产的长远之策，其分为硬投入和软投入，前者一方面包括引进先进的生产设备和工艺，定期维护检修和排查隐患，提升企业自动化水平，从危险工位上解放一线员工，做到本质安全；另一方面包括制定详细可行的应急预案，为职工配备劳保用品和应急救援用品等，为职工日常工作时避免职业病和事故时保障个人生命安全提供保障。软投入既包括开发构建数字网络管理系统，打造信息化、智能化的安全生产管理平台，形成系统监管、实时监管模式；也包括为企业职工投保工伤保险和安全生产责任保险。［3］

由于危化品的特殊性，企业也要加强企业员工的安全教育培训，强化法律法规体系的培训。要根据企业员工的素质水平和工龄，分等级、有针对性地开展系统地安全生产教育和专业技能培训，提高其对危化品安全生产的重视，杜绝侥幸、省能、从众等心理和“三违”现象。同时帮助其进一步熟悉巩固安全生产操作规范，认识生产所涉及的危化品性质与注意事项，了解岗位风险和应急措施等，使正确的操作步骤形成肌肉记忆，能在危急时刻的最短时间内凭借潜意识做出最正确反应。另外也可以设置奖惩制，培育积极的安全生产文化。

四、安全包保责任制的新要求

危化品重大危险源安全风险防控是其安全生产工作的重中之重。为认真贯彻落实党中央、国务院关于全面加强危险化学品安全生产工作的决策部署，压实企业安全生产主体责任，规范和强化重大危险源安全风险防控工作，有效遏制重特大事故，2021年2月4日应急管理部发布了《危险化学品企业重大危险源安全包保责任制办法（试行）》（以下简称《办法》）。

包保责任制，“包”有包揽、分包之意，“保”意为确保、保证，“包保”二字合在一起则意为将目标进行逐层分解，以梯状的结构确保目标得以实施。“包保责任制”反映的是一种管理关系，管理的计划、指挥、协调、组织和奖惩构成了“包保责任制”的主要内容。［4］安全包保即要求对于取得应急管理部门许可的危险化学品企业每一处重大危险源，企业都要明确重大危险源的主要负责人、技术负责人、操作负责人，从总体管理、技术管理、操作管理三个层面包联保证重大危险源安全管理措施落实到位，保障重大危险源安全平稳运行。

《办法》按照《安全生产法》总则中“一岗双责”的原则，形成了党政领导干部安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”包保责任制，体现了“层层重叠”的责任分配和“一竿到底”的信息监督特点。［4］安全包保责任制的制定形成了组织到个人、整体到局部的上下联动、纵横联控的包保责任体系，强化了生产管理责任制的落实，提高了员工参与安全监督与管理的积极性，增强了全员的安全生产意识，有助于形成企业良好的安全文化氛围，提高企业整体的安全生产管理水平。［5］在危化品企业实行重大危险源安全包保责任制，将重大危险源凸显出来，抓少数负责人提出更为明确的要求，是“增强企业内生动力，激发全社会创新活力，破解安全生产难题，推动安全生产与经济社会协调发展”的具体体现，对降低危化品企业事故发生率，提高安全生产水平将产生深远影响，同时也是一次对安全生产管理方法的创新与探索。

对于危化品企业，即要求我们从以下几个方面落实安全包保责任制。

（一）健全包保制度，形成层层包保

对于危化品私营企业，一方面在业主侥幸心理和重效益轻安全的双重作用下，安全生产投入微乎其微，另一方面危化品私营企业多聘用临时工，员工对主动参与“全员包保”的积极性不高。对于危化品公有制企业，领导和员工往往循规蹈矩，对于探索新型管理方式热情不足，创新能力较低。［6］由此可见，包保制度在我国危化品企业的实行范围和实施力度都不大，再加上制度的不够完善和缺乏统一标准，使制度的落实难上加难。

因此，在《办法》的指导下，危化品企业要建立健全包保制度，准确界定包保责任人，明确重大危险源的主要负责人应由企业主要负责人担任，技术负责人由分管技术、生产、设备等的责任人担任，而操作负责人由如车间主任等重大危险源所处现场的直接管理人员担任，并层层签订包保责任书，形成包保网络体系，明确各岗位的目标、责任和措施，各司其职。在健全制度的基础上，加强领导作用，提高包保负责人的整体素质与责任感，起到示范引领作用和先锋作用，同时全员发动，形成人人参与的“全员包保”局面，增强了员工安全生产意识，提高企业的安全生产水平。

（二）量化考核体系，加强监督检查

为保证包保负责人及时履职、主动履职、优质履职，在完善包保制度的基础上，还应该根据重大危险源的危险程度和设备故障、人员失误发生频率以及管理工作的难易程度等评定各包保负责组的责任系数，从而制定与不同责任系数相适应的具体可行的安全生产绩效考核标准，并严格按照考核标准执行月度或季度考核，通过正负激励相结合，提高包保负责人的积极性和主动性。［7］同时，《办法》中要求“将安全包保责任人信息在厂区和监测预警系统公示”，将包保负责人的姓名、照片、职务、安全保证书等信息公布在工作岗位显眼的位置，包保负责人也要挂牌上岗，不仅起到了警示督促的作用，同时便于全体企业员工对其进行监督和规范。这样还形成了包保负责人之间的竞争局面，有利于形成闭环的监督管理体系。另外还可以设置暗访监察组，加强包保制度落实的监督检查。

（三）创新活动载体，丰富包保内容

创新活动载体，丰富包保内容可以从以下几个角度入手。首先要加强包保负责人的安全教育，开展学习讨论、分享活动，提高其安全意识和专业技能水平，同时尽量做到业务对口，业务不对口的人员要进行系统学习和岗前培训，考核合格后才可上岗。其次要完善台账管理制度，对企业所有动向一一记录在册，并对《安全生产检查资料》《安全情况年度对照表》等进行定期检查和抽查，更好地掌握和分析企业安全动态。最后可以开展科技攻关活动、新型管理模式探索活动、竞争评优活动、包保示范活动等丰富包保内容，在保障安全的同时提高包保工作的趣味性，提高员工的积极主动性。［8］

五、“工业互联网+安全生产”行动计划的新要求

《“工业互联网+安全生产”行动计划（2021-2023年）》是由工信部和应急管理部于2020年10月10日联合印发的行动计划指南，旨在通过在安全生产过程中引入工业互联网技术，增强工业安全生产的感知、检测、预警、处置和评估能力，计划到2023年底，基本形成工业互联网与安全生产协同推进发展的格局。

《行动计划》提出了四项重点任务。一是要建设新型基础设施“两平台一中心”，分别是工业互联网安全生产监督平台、数据支撑平台和行业分中心，即整合现有安全生产数据、平台和系统，建立安全生产目录，提升数据服务能力和联动联控监管能力。二是要打造基于工业互联网的五种安全生产新型能力，包括快速感知能力、实时监测能力、超前预警能力、应急处置能力、系统评估能力，通过对生产安全全要素信息的智能传感和数据测量记录，实现对企业生产、经营、运输、仓储各个环节全方位、多角度的实时在线监管；同时面向生产过程引入设备、系统的云平台，对安全生产数据进行实时分析；在此基础上还建立风险特征库、失效数据库，并开发安全生产风险模型，实现风险检测和智能超前预警；另外对应急处理和系统评估也分别建立相应的数据库和分析平台，分别对事前的演练排查、事中的快速响应和事后的原因排查分析能力，前者实现了科学施策、快速施策、精准施策，为减少人员和财产损失提供保障，后者为传统事故分析方法提供辅助，在减少人力投入的同时加快对安全事故的系统分析。三是要深化工业互联网和安全生产的融合应用，深化工业企业的数字化管理、网络化协同和智能化管控，将工业互联网信息化、数字化、实时性、共享性的特点融入安全生产全过程中，推动企业管理模式升级。四是要构建支撑体系，从协同部署、原则确定、标准建立、方案制定、资金投入、人才培养、以及试点示范等方面对落实”工业互联网+安全生产”行动计划提出了建设性意见。总之，《行动计划》是一个以坚持安全发展为原则，以融合创新为方法，以提高工业企业本质安全水平和监管效率为目标的工业企业行动指南。

具体到危化品企业，保障措施的施行应包括以下几方面。

（一）改变传统观念，增强文化自信

目前我国工业互联网发展还不够成熟，一方面基础支撑产业比较薄弱，另一方面软件的需求量不足，在供给和需求两方面无法形成有效的闭环激励机制，致使我国工业互联网发展缓慢。同时部分危化品企业更倾向于使用国外工业软件，担心由于我国工业软件不够安全可靠会导致失误乃至事故的发生而承担责任。［9］对此，危化品企业应该改变传统国外平台更优秀的观念，在我国工业互联网发展的战略布局时期，在2020年新冠疫情这个工业互联网发展路程上的关键节点上，增强文化自信，用实际行动支持我国工业互联网向世界前列迈进的步伐。

（二）坚持协同部署，完善制度体系

危化品行业多具有流程工业的特点，即按照固定的投料顺序和确定的工艺流程，连续不断地通过一系列机械设备被加工处理成成品，在这个过程中要保证每一生产环节的平稳运行，有采用自动化装置的条件和必要性。［10］由此可见，工业互联网在危化品领域的应用具有先天优势。危化品企业要听从国家一盘棋布局，系统谋划、统一布局，加快企业设备上云和利用云平台进行监管的进度，同时加快危化品行业制定“工业互联网+安全生产”相关制度，进一步细化行业要求和统一标准。另外，也要注意网络安全的问题，在加快推进数据资源共享的同时，必须建立有效的数据安全保障体系，保障企业数据安全。

（三）加大支持力度，引入新型人才

目前在工业互联网的生态培育工程中，危化品企业存在较大的人才缺口一方面工业互联网平台的存在建设难度大、投入时间长、专业要求高的现象，另一方面互联网公司往往用远高于工业企业的薪资来吸引人才，使具有工业背景的平台开发人员纷纷跳槽，加剧了复合型人才的短缺。解决此类现象，主要需要政府起到导向与引导作用，同时也需要危化品企业提高自身的竞争力与吸引力，如加大资金投入力度，用高薪资和高待遇来吸引技术型人才。

六、结语

危险化学品企业作为危险系数极高的工业生产企业，更要坚持经济发展以人为本的原则和底线，主动承担主体责任，在新型包保责任制管理方式的辅助以及先进工业互联网技术的结合下，落实各项法律法规，提高安全生产的可靠性和标准化管理水平，推动我国危化品行业的安全健康发展。