城镇化背景下我国农村宅基地使用权法律制度的构建

白 岩

（中国移动内蒙古公司通辽分公司，内蒙古 通辽 028000）

随着我国城镇化进程的不断深入，中国农村宅基地的法制建设也得到了进一步的完善与发展，为适应城镇化进程，我国出台了一系列关于农村宅基地的法律法规和管理政策，为农村宅基地的有效管理提供了法律依据，提高了宅基地管理的效率和质量，保障了农民的合法权益，促进了我国城镇化进程有序、高效、科学、健康发展。但是，在关于解决宅基地问题的工作中，依然面临着不少的问题和争议，特别是那些在我国计划经济时期建立的关于农村宅基地使用权制度，与当前我国社会主义特色的市场经济发展相脱节，甚至制约着我国经济社会的良性发展，阻碍了城镇化的步伐，改善与完善当前的农村宅基地使用权制度势在必行，这是适应现代社会发展的一种必然趋势，是维护我国社会稳定，保持社会健康发展的重要保障［1］。

一、农村宅基地使用权概述

（一）农村宅基地使用权的基本概念

农村宅基地使用权事关全国几亿农民的切身利益，合理合法解决这一社会矛盾对缓解社会对立，构建和谐社会，促进社会良性发展有着重要意义。我国颁布的《民法典》明确指出，宅基地使用权人可依法占用集体土地，可依法在占有土地上进行建设。这说明，宅基地使用权受到我国法律的保护，宅基地使用权人可依法在宅基地上建房和建造其他附着物，他人无权干涉。

（二）农村宅基地使用权的法律特性

1.农村宅基地使用权主体的限定性

农村宅基地使用权是具有中国特色的一种物权制度，是我国所独有的一种农民权益制度，这给予了农民充分的权益保障，是国家对农民个人权益尊重与保护的体现。我国《民法典》《土地管理法》等法律明确规定了农村宅基地使用权的主体指向，即必须为集体组织的内部成员，明确限定了权利主体的身份特征，本组织以外的成员（无论单位还是个人）无权享有该权利，否则，就是违法行为。

2.农村宅基地使用权客体的特定性

我国《土地管理法》明确指出农村宅基地使用权的客体仅限于农村集体所有的土地，除此之外，都不适用。

3.农村宅基地使用权取得的审批性。

我国《土地管理法》明确规定了具有主体资格的农民必须依法申请，经过县乡两级人民政府批准后，方可享有宅基地使用权，既要满足主体的合法性，还要遵循一定的法定程序，需要经过依法审批才能获得。

4.农村宅基地使用权原始取得的无偿性

在我国，农村宅基地使用权虽然须经审批才能取得，但是，宅基地的使用是无偿的，没有时间限制的，不需要支付任何费用。这有效减轻了农民的生活负担，保障了农民的合法权益，体现了我国社会主义制度的优越性。

二、我国农村宅基地使用权制度存在的不足

（一）城镇化进程催生了农村宅基地大量闲置，造成土地资源的严重浪费

在城乡统筹协调发展背景下的城镇化改革，使大量农民工进城务工，广大农村地区的宅基地空置化严重，严重的地方甚至出现了空心村，严重浪费了集体土地资源。按法律规定闲置过度的宅基地应被集体收回，但是，在实践操作中，因为缺乏宅基地退出法律机制的支持，导致农村宅基地退出、流转困难，被迫长期闲置，宝贵的土地资源得不到合理利用，农民的合法权益也得不到有效保护。

（二）宅基地的流转缺乏明确的法律规定，制约着宅基地资源的合理利用

我国《土地管理法》对农村宅基地使用权的申请有明确的规定，是实施宅基地使用权行政管理的重要法律依据。但是，该法规主要解决的是农村建房行为的规范，对宅基地使用权的流转并无明确且充分的说明。而且，这些不详实的规定还隐含着对宅基地使用权流转的某种限制。当前，我国农村的房屋买卖约定俗成地遵循地随房走的原则，农村宅基地使用权交易供需两旺，农民为了追求利益的最大化，不断冲击着相关法律法规，为了突破法律制度对农村宅基地流转的限制，农村宅基地使用权流转被迫隐形化，个人化，这种不受法律支持的宅基地流转，不利于对流转双方权益的保护［2］。

（三）农村宅基地使用权登记制度不完善，容易损害农民的合法权益

目前，我国对农村宅基地的管理依然没有形成一套科学、有序和合理的体系。农民建房时往往从自己的利益出发，致使村庄里的房屋与道路纷乱无序。由于我国现行土地法律制度的不完善，宅基地使用权登记机关在业务办理中缺乏必要的法制依据，致使农村自建房和宅基地使用权的产权归属不明确，容易造成产权纠纷，农民的合法权益得不到有效维护和保障。

三、城镇化背景下我国农村宅基地使用权制度的构建与完善

（一）建立健全农村宅基地使用权登记和退出机制

我国已经进入到城镇化改革的深水区，与之相伴的是，由于农村宅基地使用权流转配套法律的滞后，导致农村宅基地非法交易时有发生，这已成为影响农村社会和谐稳定的重要因素之一，也是深化农村改革工作中急需解决的主要矛盾之一。为破解这一社会难题，国家应尽快制定和完善相关法律法规，为农村宅基地使用权的退出提供法律保障，使农村宅基地使用权退出及流转具有合法性、高效性和实用性。同时，还要进一步完善农村宅基地及房屋产权登记制度，积极推进农村宅基地使用权确权登记工作的有序进行，进一步完善我国不动产登记制度，实现统一调查、统一确权登记、统一发证，积极维护广大农民的合法权益。

（二）逐步建立健全宅基地法律法规体系

为了有效维护农民的宅基地使用权和农村宅基地合法流转，积极推进土地资源的保护和节约，必须对现行法律法规中的成熟合理部分进行总结和吸取，对其中的矛盾冲突进行有效协调或修改，建立完善的农村宅基地管理法律体系，使我国农村宅基地使用权管理法治化、合理化、有序化、高效化。关于农村宅基地的立法应综合考虑如下几点：1.坚持珍惜、保护和合理利用土地资源的原则；2.坚持维护农民合法权益的原则；3.坚持城乡统筹协调发展的原则。健全的宅基地立法可以解决实际工作遇到的宅基地产权和流转、收益分配及确权登记等矛盾，使农村宅基地管理更加规范、合理，促进社会的和谐和稳定。

（三）建立规范的农村宅基地使用权流转制度

在我国农村地区，涉及农村宅基地使用权流转的供需矛盾日益严重，为规避现行法制法规的限制，逐渐形成了一个巨大的农村宅基地流转“隐形市场”，农村宅基地流转越发普遍且形式多样，如出让、出租、抵押等，现行法律制度已经无法有效阻止农民强烈的宅基地流转意愿，如此发展下去，农村宅基地的管理将会失控，导致集体土地资产的流失，严重损害了集体利益。同时，这种隐形的宅基地流转行为不受法律保护，无法进行产权转移登记，这也为交易双方带来了产权纠纷的风险。为此，土地管理部门应积极推动相关立法的制定，顺应社会发展的需要，健全农村宅基地使用权流转立法，让农民切实拥有宅基地的使用权和支配权。让宅基地流转在不损害集体利益的情况下，实现农民个人利益的最大化，使我国农村宅基地使用权流转更加科学化、人性化、合理化，为我国的农村改革注入活力，实现社会的和谐发展［3］。

总之，城镇化是我国实现全民共同富裕，奔向现代化发展的必经阶段，农民作为城镇化改革的主要参与者，在其中扮演着重要角色。特别是与广大农民利益攸关的农村宅基地改革，已然成为影响我国城镇化进程的关键因素。当前，我国现行的土地管理法律体系已经跟不上社会发展的步伐，甚至阻碍了我国城镇化的发展。为此，各级行政主管部门，应积极行动起来，围绕农村宅基地使用权的改革与发展制定切实可行的法律保障制度，促进现行土地管理法律法规的完善，尊重农民的宅基地使用权和支配权，保障农民的合法权益，促进社会的稳定、和谐、快速发展。