区域宏观审慎管理框架构建与实施

■中国人民银行南昌中心支行课题组

美国次贷危机爆发后，中央银行重新反思了金融调控体制，认为仅依靠货币政策难以有效防范金融危机，还需要通过宏观审慎管理降低金融体系的顺周期性和防范跨市场风险传染，维护金融体系总体稳健。建立并完善宏观审慎政策框架是金融监管改革的重要内容，是降低系统性金融风险及防范金融危机的支撑力量。目前我国已经构建了比较完善、有效的宏观政策调控框架，但还存在组织体系分散、职责不清晰、管理对象覆盖范围不广、政策工具相对有限、监管保障不足等问题。区域宏观审慎管理框架的健全完善关系到宏观审慎政策在基层的传导与贯彻落实，关系到区域金融体系的健康和稳定。因此，研究如何构建和实施区域宏观审慎管理框架具有重要的现实意义。

一、我国宏观审慎管理的演进及实践

我国是较早研究并推动宏观审慎政策实践的国家之一。2010 年末，中央经济工作会议首次引入“宏观审慎政策框架”一词。“十二五”规划明确提出“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”。中共十九大报告中强调“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架；健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险底线”。具体而言，近几年中国探索宏观审慎管理框架及实践主要表现在：

（一）推进金融统计标准化体系建设

2011 年，中国人民银行首次提出社会融资总量概念，更加全面反映了全社会融资情况和流动性水平，精准分析了不同市场、不同机构间风险传导风险，对于加强金融体系稳健性监测分析与评估，实施逆周期的宏观审慎管理和维护金融稳定具有重要意义。同时，积极推动金融统计标准化建设，以货币金融统计和宏观审慎统计为核心，统一金融机构、金融工具和金融产品的分类标准与计量方法，建立覆盖所有金融机构、金融基础设施和金融活动的金融业综合统计体系，成为维护金融稳定的重要举措。

（二）创设并完善政策工具箱

将差别准备金动态调整升级为宏观审慎评估（MPA）。中国人民银行于2011年引入了差别准备金动态调整机制，将货币信贷和流动性管理的总量调节与强化宏观审慎政策结合起来，促进信贷平稳适度增长，提升金融机构的稳健性。从2016年起将差别准备金动态调整升级为MPA，对金融机构行为从资本和杠杆情况、资产负债情况、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行七方面指标进行多维度引导，使其在稳健经营的同时增强金融服务实体经济的可持续性。之后，中国人民银行不断对MPA进行改进和完善，从以往仅盯住贷款投放扩展为广义信贷。2017 年将表外理财纳入MPA 广义信贷指标范围，2018 年将同业存单纳入同业负债占比指标，2019年又将制造业中长期贷款、信用贷款以及贷款市场报价利率（LPR）运用情况及贷款利率竞争行为等指标纳入考核。

加强房地产金融宏观审慎管理。在2016年之前，我国主要使用控制首付比即LTV 限额作为房地产金融宏观审慎管理的政策工具，旨在抑制房价的过快增长。从实施效果看，多次调控并没有改变我国房价整体不断上涨的趋势，而且频繁地改变LTV 限额，市场缺乏稳定预期，反而加剧了房价的短期波动性。自2016 年起，逐渐形成了以“因城施策”差别化信贷政策为主要内容的房地产金融政策框架。2020年中国人民银行和中国银保监会建立了银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度，综合考虑银行业金融机构的资产规模、机构类型等因素，分档设置房地产贷款余额占比和个人住房贷款余额占比两个上限，并建立区域差别化调节机制。

实施跨境资本流动宏观审慎管理。中国人民银行以外汇市场和外债两个维度，从市场加杠杆融资和以自有资金短期炒作入手，以公开透明市场化的手段进行逆周期调节来实施跨境资本流动的宏观审慎管理。2015 年10 月起，根据宏观经济形势对金融机构外汇风险准备金收取范围、外汇风险准备金率进行数次调整，对外汇流动性进行逆周期调节。2016年1月起，实施境外金融机构在境内金融机构存放准备金政策，对跨境人民币资金流动进行逆周期调节。2016 年4 月在全国范围内实施本外币一体化的跨境融资宏观审慎管理，对跨境融资进行逆周期调节，控制杠杆率和货币错配风险。

（三）开展金融体系系统性风险评估和压力测试

2009 年8 月，我国正式启动了FSAP 评估。国际基金组织、世界银行中国FSAP 评估团分别于2010 年6 月、12 月进行了两次现场评估，涵盖了中国宏观金融风险和金融体系脆弱性、金融监管环境、系统流动性和金融稳定、金融市场基础设施建设、金融发展和金融服务可获得性、应急预案和危机管理安排等六方面内容，为我国提升金融体系稳健性提供参考。2011 年底，人民银行组织17家商业银行开展了金融稳定压力测试。测试结果表明，我国商业银行资产质量和资本充足水平较高，以17 家商业银行为代表的银行体系对宏观经济冲击的缓释能力较强，总体运行稳健。

（四）加强对系统重要性金融机构的逆周期宏观审慎监管

2012年6月中国银监会出台了《商业银行资本管理办法（试行）》，明确系统重要性银行应计提附加资本，2014 年，又发布了《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，明确全球系统重要性银行认定标准，并要求其从2014 年起披露全球系统重要性评估指标。2018 年11 月，中国人民银行会同相关监管部门联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，对系统重要性金融机构的评估与识别、特别监管要求和特别处置机制等作出制度性安排。2020年12 月，中国人民银行会同中国银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法》，建立了具体的系统重要性银行评估与识别机制。

二、区域宏观审慎管理的现状和问题

由于金融体系中的联动性和网络性日益增强，区域性金融风险的外溢也可能演化为系统性、全局性的金融风险。近年来，基层人民银行立足辖区实际，切实贯彻落实宏观审慎管理政策要求，针对需重点关注的区域系统性风险，探索区域宏观审慎管理实践，有效抑制辖区内金融体系的顺周期性和防范区域系统性风险，维护区域金融体系的健康与稳定。

（一）需重点关注的区域系统性风险情况

区域金融机构的杠杆风险和流动性风险，不仅是区域内大中型商业银行，还包括区域内系统重要性金融机构、金融控股公司和证券经营机构的杠杆风险和流动性风险。如：部分地方法人金融机构法人治理、内控管理仍不完善，盲目追求资产扩张和利润考核，通过资管、同业、票据业务等渠道参与对各类系的投融资经营，不良贷款风险相对集中。2019年末，江西省法人银行业金融机构不良贷款率虽比年初下降了1.42 个百分点，但仍有11 家法人银行机构不良贷款率超过5%的监管标准。

区域内企业部门和居民部门的债务风险。区域内税收贡献度、本地就业率、对银行负债等方面均占较大比重的企业的债务风险，对区域经济金融会产生较大冲击。如：部分金融控股公司参控股股东利用其优势违规获得贷款，通过融资进行对外投资，存在超杠杆的趋势，导致风险传递链条拉长，风险传递途径隐秘，具有较强的扩张性和传染性。另外，受同一区域价值观、文化趋同的影响，不同区域的居民负债水平会表现出一定差异。2018 年末居民杠杆率①居民杠杆率=居民部门贷款余额/名义GDP高于80%的城市有5 个，分别是杭州（103.2%）、厦门（96.3%）、温州（91.1%）、海口（83.8%）、深圳（82.3%），充分说明区域居民部门债务水平应作为区域系统性风险评估的一个重要方面。

区域房地产金融风险。虽然近年来各级政府贯彻“房住不炒”的理念，出台房地产调控政策抑制房价快速增长，但个人住房贷款余额仍逐年攀升。数据显示，2019 年第四季度全国居民购房杠杆率②全国居民购房杠杆率为个人住房贷款余额新增额占全国一、二手房成交总额的比重与公积金贷款占全国住宅成交总额比重的历史平均值加总。为31.5%，房贷余额新增额仍处于历史较高位。以江西为例，2019 年末江西省房地产贷款增量占全部贷款增量比重达35%，房地产信贷集中度较高。

区域交叉性金融产品风险。随着金融活动和交易日趋复杂化，交叉性金融产品层层嵌套，加杠杆、加链条，易导致区域金融风险跨行业、跨市场、跨部门传染。如：部分影子银行资金通过信托计划、资产管理计划投向房地产等限制性领域。

区域跨境资金流动风险。异常资金频繁跨境流动对国家宏观调控政策的制定和实施、金融市场稳定等均会造成冲击。防范区域跨境资金流动风险，主要是防止跨境资金的流动脱离实际贸易和投资基础，防止“热钱”在区域间大进大出。

区域性金融基础设施风险。由于缺乏统一规制与规划建设，近年来各地自发建设的金融资产交易场所，处于无序扩张、监管缺失的状态，存在名不副实、治理混乱、跨区展业、投资者适当性缺失、托管结算安排不健全等乱象，容易成为防范区域金融风险的薄弱环节。

（二）区域宏观审慎管理工作进展

组织开展宏观审慎评估（MPA）。2016年以来，中国人民银行各分支行按季对法人金融机构实施MPA评估，从资本充足率和杠杆率，资产负债率，流动性状况，存款定价行为，信贷资产质量，跨境融资风险和货币信贷政策实施等7个方面开展了综合评估。通过事前引导、提前预警、事后约束，强化了对金融机构的逆周期调节，引导金融机构加强自我约束和自律管理，有效防范区域性系统系风险、平滑金融机构顺周期冲动。以江西省为例，中国人民银行南昌中心支行对150 余家法人金融机构开展宏观审慎评估，并结合地区实际，进一步完善评估指标和细化参数调整规则，引导金融机构加大对小微、民营企业、制造业等的信贷支持力度，有效引导地方法人金融机构强化风险控制、优化公司治理结构、加大不良贷款“双降”力度，降低实体经济融资成本，增强抗风险能力。

加强房地产金融宏观审慎管理。2016 年6月, 中国人民银行上海总部在上海率先探索实施房地产金融宏观审慎管理，政策工具主要有最低首付比例要求、房贷利率要求、借款人偿债能力要求，评估结果与MPA 激励约束工具相挂钩，并出台“因城施策”的差别化住房信贷政策，形成了较完善的监测—评估—管理的政策链条。中国人民银行南昌中心支行按照“因城施策”的差别化政策要求，一是实施LTV 比例管理，如：对南昌市限购区域内首次购买住房的最低首付比30%；拥有1 套住房且无购房记录、拥有一套住房且相应购房贷款已结清、居民无房但有1次购房贷款记录的最低首付比40%。有1套住房且相应购房贷款未结清为改善居住条件再次贷款的最低首付比50%。二是严格执行房地产集中度管理，结合江西实际，在人民银行总行确定的基准利率水平上增加2.5 个百分点。三是实施利率下限管理。通过江西省利率定价自律机制小组会议审议通过首套房利率不低于当期同期限LPR，非首套房利率不低于当期同期限LPR加点60BP。四是建立房地产金融统计指标体系。结合江西实际，初步建立涵盖房地产市场和房地产金融数据的全口径房地产金融统计指标体系，强化对全省部分重点调控城市房地产金融监测分析和评估预判。

对跨境资本流动进行宏观审慎管理。建立和完善跨境资本流动监测、预警机制。人民银行各分支机构和外汇分局定期加强对跨境资本流动的监测分析，对监测中发现的异常和可疑交易进行延伸核查。落实外汇风险准备金政策、境外金融机构存放准备金调整等政策，抑制汇率投机行为和跨境人民币资金流动的顺周期行为，对外汇流动性进行逆周期调节，引导境外机构加强人民币流动性管理。开展全口径跨境融资宏观审慎管理，根据宏观调控需要对跨境融资杠杆率、风险转换因子、宏观审慎调节参数等进行调节，使跨境融资水平与宏观经济热度、整体偿债能力和国际收支状况相适应，控制杠杆率和货币错配风险。

探索开展系统重要性金融机构宏观审慎管理。探索建立区域重要性银行监测分析机制，加强多部门沟通协作，推动成立人民银行系统内部以及人民银行与其他政府相关部门联合调研机制、信息交流共享机制和协调会商机制，督促重要性地方法人银行加强内控管理和金融风险防范，避免引发区域系统性风险。

金融控股公司摸底和监管。2019 年8 月以来，中国人民银行南昌中心支行对照《金融控股公司监督管理试行办法》，对江西省非金融企业或自然人投资两家及以上金融业相关机构情况进行多次摸底，并及时更新名单和数据信息。建立了金融控股公司监督管理工作小组，做好政策解读，密切跟踪舆情信息，做好市场主体的政策解释。持续跟踪监测辖内非金融企业参控股金融机构情况，及时掌握符合金融控股公司设立情形的企业及其所控股机构的股权、经营、风险情况和动态。

探索区域交叉性金融业务和金融基础设施监测。第一，开展交叉性金融业务监测。由于监管层面对于混业经营中的交叉性金融业务还未明确，各监管部门主要从交叉性金融业务参与主体所属行业出发实施分业监管。江西省综合考虑地方法人金融机构资产负债规模和地区影响力等因素，尝试对省内4家城商行和省联社开展交叉性金融业务监测。被监测的辖内法人金融机构同业融资额度均未超过负债总额的1/3。第二，对区域性金融基础设施进行摸底。目前，尚未出台区域性金融基础设施的认定标准，经初步筛查，江西省“疑似”金融基础设施主要涉及交易场所和登记结算中心，涉及注册资本共计6亿元，总资产约10.03亿元。其中：交易场所5家、登记结算中心2家。

（三）区域宏观审慎管理中存在的问题

组织体系分散、职责不清晰。虽然全国层面已明确中国人民银行为宏观审慎政策主管部门。中国人民银行明确由宏观审慎管理局牵头建立宏观审慎政策和治理机制，涉及其他部门的沟通协调可在金融委领导下组织开展，但由于区域系统性风险涉及范围较广，如果将其全部纳入区域宏观审慎管理范畴，存在与现有地方政府、监管部门职责交叉、协调机制不健全、协调难度大、信息收集与交换成本高等责任边界不清而产生的责任边缘成本较高等问题，影响了宏观审慎政策的效果。如：区域性股权交易市场是区域重要的金融基础设施，目前由地方政府金融管理部门批设和监管。基层人民银行如将其纳入区域宏观审慎管理范畴，缺乏监管依据，在监管数据获取上存在较大难度。另外，基层人民银行内部宏观审慎管理职能分散于货币信贷、金融稳定、外汇管理等多个部门，尚未至上而下专门成立宏观审慎管理部门，难以实现宏观审慎管理职能的统筹安排，尚不能明晰权责划分和整合各类资源。

管理对象覆盖范围窄。第一，监管对象仍有局限性。中国人民银行“三定”方案规定宏观审慎管理局的履职对象包括金融控股公司、系统重要性金融机构、外汇市场、跨境人民币业务、房地产金融和在岸、离岸人民币市场等。当前大部分基层人民银行仅在房地产金融、跨境融资业务方面开展了初步实践，对于其他领域尤其是凸显区域管理职能的区域系统重要性金融机构、金融控股公司、交叉性金融业务、金融基础设施等宏观审慎管理有些仅在初步探索阶段，有些尚未覆盖。第二，监管范围不够全面。现阶段基层人民银行主要对各类银行业金融机构进行宏观审慎管理探索，其他可能对金融系统产生威胁的机构，包括证券公司、保险公司、影子银行、互联网金融机构、政府融资平台和“7+4”类金融机构等还未纳入宏观审慎管理范畴。

政策工具相对有限。基层人民银行能使用的宏观审慎政策工具仍然有限，主要包括逆周期资本缓冲、系统重要性资本缓冲、杠杆率、广义信贷增速、外汇风险准备金、跨境融资宏观审慎调节参数、债务收入比、贷款价值比等，这些工具大部分应用于宏观审慎评估，通过宏观审慎评估结果间接作用于金融机构的经营行为，并未直接对资本、杠杆率附加真实要求。如果将宏观审慎评估作为一项综合工具，则基层人民银行可使用的政策工具非常有限。如：江西省目前已运用的房地产宏观审慎管理工具包括LTV、贷款利率下限、房地产贷款集中度等，但由于基层人民银行尚没有资本类工具管理权限，如调整房地产信贷风险权重等，所以尚未使用过资本类工具对房地产行业进行宏观审慎管理。

效果评估体系有待完善。目前中国人民银行实施的宏观审慎评估主要针对银行业金融机构的综合性评估，并未涵盖证券、保险、影子银行、互联网金融等非银行金融机构或金融控股公司等宏观审慎评估。评估指标主要涉及信贷业务，对一些金融交叉产品、衍生产品、互联网金融产品等创新型金融产品缺乏信息统计，导致对区域内金融机构总体经营情况掌握不全，难以全面评估区域金融机构经营是否符合宏观审慎要求实施。

监管保障不足。第一，制度保障方面，由于中国人民银行宏观审慎管理方面的政策指引、监管办法、工作机制等尚未全部正式出台，基层人民银行探索开展区域宏观审慎管理缺乏相关依据，相关部门的配合度不高，对探索工作造成一定难度。第二，数据保障方面，实施区域宏观审慎管理，需要大量监测数据作支撑，现行金融业综合统计覆盖面仍不够广，不同监管部门的统计信息仍不能有效整合、匹配，金融统计标准化全面服务于宏观审慎管理，维护金融稳定的前景仍任重道远。第三，人员保障方面，由于区域宏观审慎管理工作尚在探索过程中，基层人民银行从事这项工作的人员普遍较少，且由于长期缺乏监管经验，相关工作人员的监管水平和素质亟需提升。

三、区域宏观审慎管理框架的构建思路

宏观审慎政策框架主要包括政策目标、风险评估、工具使用、政策传导和治理机制五个方面内容。区域宏观审慎管理框架应在宏观审慎政策框架下进行构建与细化，具体构建思路如下：

（一）区域宏观审慎政策目标定位

宏观审慎政策目标主要包括防范系统性风险顺周期积累，阻断金融风险跨机构、跨市场和跨部门传染，平滑宏观经济金融的周期波动。人民银行分支机构作为区域宏观审慎管理的实施者，其目标定位：推动宏观审慎政策在区域有效贯彻落实；防范区域系统性风险，平滑区域经济金融的周期波动。

（二）区域系统性风险监测、识别和评估

明确监测对象和监测部门。根据上述6 个方面的区域系统性风险，监测对象可以区分为两种类别，一类主要是对机构的监测，比如区域内大中型商业银行、系统重要性金融机构、金融控股公司、证券经营机构、金融基础设施等；另一类主要是对数据的监测，比如区域内企业部门和居民部门的债务、区域房地产金融、区域交叉性金融产品、区域跨境资金流动等。对于机构的监测，可由具有监管职能的部门进行日常监测，涉及外单位的监管职责，可由宏观审慎管理部门进行监管协调；对于数据的监测，长远看，应建立区域宏观审慎管理数据湖，由宏观审慎管理部门实施全面风险管理。从部门之间数据共享历史看，由于原始数据均在业务系统里，共享的数据资源非常有限，影响监测分析质量和效率。因此，可考虑直接由数据生产部门进行日常监测。

建立风险识别的预警机制。基层央行宏观审慎管理部门会同各风险监测部门在深入研究区域风险承受力的基础上，研究建立各类风险识别预警机制，明确各类风险级别的划分，以及不同层级组织处置相应级别风险的责任和权力。当风险达到某个级别，则根据预警机制启动相应的处理程序。

明确风险评估部门。基层人民银行宏观审慎管理部门为风险评估牵头部门，风险监测部门和评估部门分离，可以起到相互掣肘的作用。根据不同类别风险，组建不同的跨部门专项工作组，进行定期或不定期的风险评估。风险评估主要通过设定监测评估阈值，采取热力图、系统性风险指数、金融压力指数、金融条件指数、宏观审慎压力测试、专项调查等方式进行。

（三）区域宏观审慎管理工具使用职责权限

按约束力区分，宏观审慎政策工具分为强约束力工具、较强约束力工具和引导类工具。强约束力工具指管理对象有义务必须执行的工具。这类工具一般由人民银行总行统一启用，主要有资本管理、流动性管理、资产/负债管理、跨境资金流动管理、金融市场/基础设施管理等五类工具。特殊情况下，针对区域系统性风险特别突出的，分支机构可以请示总行在区域使用，比如针对某类别区域系统性风险实施相应类别的管理工具。较强约束力工具指管理对象有权力不予执行，但应向宏观审慎主管部门作出解释和说明，并获得宏观审慎主管部门同意。这类工具是总行出台的窗口指导类工具，由于不是必须执行，需要分支机构区分不同对象，逐个落实。引导类工具指宏观审慎主管部门通过研究报告、道义劝告、信息发布、评级公告、风险提示等方式，提出对系统性风险状况的观点和风险防范的意见。这类工具应成为分支机构实施区域宏观审慎管理的常用工具。

四、区域宏观审慎管理框架实施的建议

（一）建立健全监管组织体系

对外建立区域宏观审慎管理工作领导小组，中国人民银行会同其他监管机构、地方政府监管局和地方相关政府部门设立宏观审慎管理工作领导小组，负责宏观审慎政策在区域内的有效落实和执行。通过政策协调、信息共享、共同研究，全面识别评估区域系统性风险，明确宏观审慎管理重点监测的领域，突出重点，并对系统重要性金融机构等特定机构或重大风险事件的管理和处置进行磋商。对内在人民银行省级机构层面专门设立宏观审慎管理处，负责承担宏观审慎管理委员会秘书处相关工作，明确宏观审慎管理与金融稳定的职责边界，避免重复监测、多头监管的问题。

（二）完善科学有效的评估体系

进一步丰富宏观审慎评估体系内涵，增设适用于证券、保险、影子银行、互联网金融等非银行金融机构的评估指标，将宏观审慎评估扩展至非银行金融机构或类金融机构。针对不同管理对象特点设计差异化宏观审慎评估体系，同时探索宏观审慎评估结果的有效运用。如：银行类金融机构的宏观审慎评估结果与准备金、再贷款、市场准入、差别存款保险费率等政策挂钩，扩大评估结果的运用领域，加强对评估为A档机构的激励，督促金融机构增强对宏观审慎评估工作的重视程度，提高政策执行效果。对其他金融机构或类金融机构开展宏观审慎评估结果使用可考虑进一步广泛化，如进行风险提示、机构评级、施加杠杆限制等，在探索有效调控机制的过程中，实现渐进式强监管。

（三）建立区域宏观审慎管理监测和预警体系

建立区域系统性风险监测和评估制度。通过专项检查、压力测试等方式，按照定性与定量相结合、定期与随机相结合的原则，对区域系统性风险进行识别和评估。根据评估结果，研究提出系统性风险防范化解建议和政策工具使用方案。开发宏观审慎监测预警体系。自上而下统筹规划建设宏观审慎管理数据库，分步将系统内外与宏观审慎管理相关的原始数据入库，为实行全面风险管理提供数据支撑。除采集资产、负债等静态数据外，还应把握“穿透性”监管原则，实现对其资金流的动态流程监测。通过大数据管理系统开发，评估金融系统的脆弱性，对区域系统性风险状况早期预警。推进地方跨部门信息共享平台建设。促进各级政府部门与金融监管部门建立协调和信息共享机制，提高跨部门的信息资源共享水平，从而有效防范区域系统性金融风险。

（四）加强政策协调配合

制定区域宏观审慎政策需要关注对货币政策的溢出效应，充分发挥货币政策总需求调节和宏观审慎政策结构性调整的政策合力，健全双支柱调控框架。区域宏观审慎政策需要微观监管机构的数据支持，也需要使用部分微观监管工具并借助微观监管机构来实施。区域宏观审慎政策通过缓解区域系统性风险积累和冲击，提高金融机构、金融体系稳健性，也有助于提高微观审慎监管效率，两者要相互联系、相互补充。区域宏观审慎政策要加强与财政政策、产业政策、信贷政策等的协调配合，解决市场分割和市场扭曲，推进供给侧结构性改革。