中美竞争-合作框架下美国对外援助研究

霍淑红

从强调国家固有利益偏好的理性主义视角考虑，对外援助往往被认为是为援助国的政治、安全和经济利益服务的。但是，利益是“根据国际准则和对什么是好的和适当的理解来定义的”。(1)Martha Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca, NY: Cornell University Press,1996, p.2.在建构主义看来，主体之间的社会互动塑造现实，社会现实反过来告诉它们是谁和什么是它们应该追求的偏好。从这一角度看，对外援助是由某些总体的社会现实所驱动的，这些社会现实可能是符合道德规范和人道主义价值观的，也可能是出于战略和经济偏好的考虑。这意味着对外援助可以是物质交易，也可以是展示国家行为体所倡导的理念，是受国家所处的国际环境和对国际环境的认知的影响而形成的复杂现象。特朗普政府时期，中美关系以竞争为主基调，对外援助上升为中美竞争的主要抓手。2018年，特朗普签署了《更好利用投资促进发展(建设)法案》，旨在设立一个新的联邦机构——美国国际发展金融公司(U.S.International Development Finance Corporation，DFC)，通过大力发展公私合作援助来加强美国官方资助项目的推进，以应对来自中国对外援助的竞争压力。拜登政府执政后，在延续与中国竞争的同时，也主张与中国在某些领域展开合作，中美关系竞合态势逐步凸显。当下，为应对全球公共卫生危机、经济发展和国家安全交织在一起的复杂情势，美国不得不进一步调整对外援助政策。拜登总统任命萨曼莎·鲍尔(Samantha Power)为国际开发署署长，并批准美国国际开发署署长进入国家安全委员会(National Security Council)。美国对外援助政策的调整不可能脱离中美竞合关系的考量。因此，本文将从中美竞合的内在机理出发，通过考察美国对外援助政策的变化，揭示当前美国对外援助的国际政治逻辑及其对未来的影响。

一、对外援助及既有解释的不足

对外援助是一个老生常谈且充满争议的话题，它涉及经济、军事、文化、科技等多个领域，通常是指政府或国际机构为受援国的公民利益而进行的资金、服务或货物的国际流动。军事援助因其特殊性，不是本文讨论的范畴。按照美国政府的官方说法，对外援助是“美国向其他国家提供的支持全球和平、安全与发展的援助，也包括危机时期所提供的人道主义援助，这是美国基于战略、经济和责任的考量，对美国的国家安全至关重要”。(2)U.S.Foreign Assistance, “What is U.S.Government Foreign Assistance”, May, 2021, http://foreignassistance.gov.这一定义具有明显的现实主义色彩，往往把对外援助看作国家的利己主义行为。在现实主义看来，国家因追求安全和财富而彼此竞争。在这种情况下，权力是决定国际关系的关键因素。对外援助既是援助国获得权力的一种手段，也是援助国实现国家利益的政策工具。援助国可以通过对外援助影响甚至控制那些有援助需要的国家。正如摩根索所言：“援助的性质是……贿赂。一国政府向另一国政府转移的资金和服务是为了获得政治服务而付出的代价。”(3)Hans J.Morgenthau, “A Political Theory of Foreign Aid”, American Political Science Review, Vol.56, No.2, 1962.冷战期间美苏对外援助的事实印证了这一点。冷战期间，美苏对外援助被用作各自在广大中间地带扩大经济和政治影响的工具。随着全球化的发展，援助国公民的安全和福利越来越易受到欠发达国家经济发展外溢效应的影响。对外援助服务于援助国利益的观点更是被强化。新自由制度主义经常被描述为挑战现实主义的假设，提出更人道、更乐观的国际合作潜力的愿景。它的代表人物罗伯特·基欧汉，将对外援助解释为一种“广义互惠”(Generalized Reciprocity)，即表面不平衡的交换可以被认为是平衡的，因为它是用有形利益换取无形或未指明的利益。(4)Robert O.Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, pp.130-131.基欧汉认为，“广义互惠”是建立在情境性或同理性相互依赖(Situational and Empathetic Interdependence)基础上的交换关系的组合。(5)Robert O.Keohane, After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, p.131.“广义互惠”和“情境相互依赖”取代“国家利益”和“经济自利”，把自由主义与现实主义区别开来，承认了对外援助的利他主义特性。

不管对外援助出于什么动机，我们常常会看到两种现象：一是援助国在没有任何明确的政治或经济利益回报时，会给予受援国援助；二是援助国在提供援助时，总会用某些规范或道义作为宣言。福柯提出的“人道主义权力模式”对此的解释是援助国将自己描绘成解决普遍社会问题的提供者，同时利用各种资源来满足自己的需求，并告诉受援国什么是恰当的行为。正如埃里克斯·弗瓦尔(Alexander De Waal)所指出的，人道主义的权力模式不仅涉及分配大量资金……还规定什么是道德的和真实的。(6)Alexander De Waal, Famine Crimes: Politics and the Disaster Relief Industry in Africa, Bloomington: Indiana University Press, 1997, p.4.建构主义认为，对外援助可以供给规范和价值观念。在建构主义看来，国家行为并不总是源于利益，而是由规范、信念和价值观驱动的。这些规范、价值和信仰共同塑造国家身份，国家身份影响着国家的外交政策并使之变得有意义。身份认同影响援助政策，这成为援助国影响受援国的规范性影响力。正如戴维·拉姆斯代恩(David Lumsdaine)所说：“日常道德话语和国内政治生活的信仰、价值观和实践，往往会转移到一个人对外交事务的理解和处理上。”(7)David Lumsdaine, Moral Vision in International Politics, Princeton: Princeton University Press, 1993, p.22.结合公共产品理论，对外援助可以理解为在区域和全球层次提供诸多公共产品的行为，对外援助所提供的规则和规范可以被称为非物质类公共产品，(8)许晋铭：《全球公共产品供给的理论深意》，《中国社会科学报》2018年9月13日。作者把公共产品分为传统发展类公共产品、规则类公共产品、价值类公共产品与安全类公共产品。对外援助所提供的大大小小的项目可以划归物质类公共产品。

国际关系中理想的情况是霸权国负责公共产品供给，但在许多情况下，对外援助的提供者是多元并行的。主要援助国以及它们之间的关系决定着公共产品供给是竞争还是合作。冷战时期，美苏竞争的主要抓手之一就是对外援助。后冷战时期，欧美发达国家通过提供援助的方式，关切发展中国家的发展。进入21世纪后，以金砖国家为代表的新兴大国群体性崛起，它们成为对外援助的新群体，打破了发达国家对援助事务的垄断，受援国因此获得了在援助国之间进行选择的权力。国际关系学者伍吉(Ngaire Woods)把非经合国家出现在发展援助领域视为“无声的革命”。(9)Ngaire Woods, “Whose Aid? Whose Influence? China, Emerging Donors and the Silent Revolution in Development Assistance”, International Af fairs, Vol.84, No.6, 2008.新兴援助国的涌现让传统援助国寻找有效的援助方法变得更具挑战性。当大国关系走向竞争时，它们的对外援助被用于维护本国利益和争取在国际事务中获得受援国的支持，大国对公共产品的供给竞争加剧，与对外援助项目相关的制度和理念也成为公共产品供给竞争的主要内容。当大国关系呈现合作时，它们在对外援助方面随即回归理性，对公共产品的供给有合作的考虑。大国在制度和理念上的类似性助推援助合作。当前的中美关系正向竞合方向发展，把对外援助置于中美竞合框架下来考虑具有重要的现实意义。

二、对外援助：大国竞合的分析框架

受行为体的最终目标以及行为体施加影响的特定环境的影响，大国关系在不同时期表现不同。特朗普政府时期的《美国国家安全战略》用大国竞争定义中美关系，中美关系的整个议程充满了零和特点。新冠肺炎疫情引发的全球公共卫生危机都没有刺激起美国积极合作的意愿。由于大国竞争的复杂性，学术界对大国竞争的内涵无法形成共识。经典的现实主义理论强调，国际体系是国家寻求竞争的场所。现实主义所认同的竞争目标都是权力和安全。拜登总统上台后，定调中美关系是基于美国利益的竞争和合作并存。这意味着中美竞争依旧存在，但不排除在一些双边和全球事务中进行合作。中美竞合超过了现实主义学派所规定的竞争范畴。

当大国竞合在对外援助领域上演时，大国在公共产品的供给上可能选择竞争，也可能选择合作。公共产品的供给是可以获得巨大回报的。大国将会享受到供给方角色带来的物质利益、国际制度的主导权和国际理念的话语权。当大国竞争的背后蕴含着利益的共同点时，提供公共产品则是大国的共同责任和共同利益。在中美竞合背景中，美国对外援助以维护霸权地位为根本目标，表现为在价值理念和现实利益的驱动下，积极寻求国际制度的主导权。对外援助的竞合围绕利益、制度和理念三大主线展开。

(一)大国利益竞合与物质类公共产品的援助

在国际关系中，国家间力量的此消彼长往往会导致它们围绕国家利益展开竞争与合作。当某一大国不能确定其他大国扩大自身力量的意图时，它们之间的不信任和安全支出的螺旋式上升导致安全困境。从16世纪开始，大国竞争基本上是以战争的方式宣告竞争一方获得优势地位而结束。在国家间高度依赖和核武器威慑这两大因素交互作用下，国家可能会因发动战争、甚至采取除战争之外的严厉竞争措施而付出巨大代价。换句话说，相互依赖减少了潜在的冲突，从而缓和了竞争。二战后，大国通过战争的方式实现国际体系的转型越来越难，非战争方式成为大国竞争的主要形式。大国通过互惠、奖赏、礼物、惩罚、制裁、撤减和威胁等多种手段，使得对象国满足自己的某些利益需求。对外援助往往是大国有意识地采取一些有利于小国的行为，这种利他式行为的内在逻辑与企业在市场获利的逻辑一样，是一种互利行为。有学者把这种方式称为“利益交换”。(10)孙伊然：《隐含的利益交换：国际发展兴衰的逻辑》，《外交评论》2015年第3期。在冷战时期，美国和苏联都利用对外援助来增加受援国对自己政策的支持，减少对对手政策的支持。当受援国给予援助国政治支持以换取外国援助时，援助国和受援国之间就实现了利益互换，这种互换不一定意味着双方有明确的协议，可能是一种默契的结果。即使援助国对得到回报没有强烈的希望，它们也会发现，由于援助而获得受援国的政策支持增加了。当前，随着美国民粹主义高涨以及本国利益优先叠加发酵，美国利用对外援助来维护国家利益的趋势会进一步增强。尽管中国的实力还远未赶上美国，且中国一直无意称霸，然而，美国学术界、智库以及政策圈的重要成员普遍都认为，中国对美国的国际主导权产生了威胁。特别是当中国从受援国转变为新兴援助国，且援助数量和规模居于新兴援助国之首时，对外援助对于美国国家利益的重要性更是被放大。另一方面，在相互依存的背景下，激烈形式的竞争在某些问题领域是不可能成功的。例如，减贫、经济增长、环境和气候变化等全球发展议程是中美面临的共同威胁，也是中美的共同利益所在，是双方合作的内在驱动力。中美竞争往往因为利益捆绑而导致双方难以采取对抗性行为，气候治理和公共卫生危机紧密地联系在一起的新的叙事，需要中美对公共产品的供给展开合作，体现大国合作共赢精神。

(二)大国理念竞合与价值类公共产品的援助

大国关系的发展也受它们各自所倡导的理念的影响。大国展开物质力量较量的同时，还会争夺主导全球的价值理念，以赢得摇摆不定的公众和政府的支持。理念竞争的潜在力量是巨大的。在西方的话语体系中，发展中国家遭遇剥削的原因是因为它们“不文明”，而摆脱这种境遇的方式就是追赶发达国家的脚步。这一话语逻辑影响着美国的对外援助实践。美国的对外援助向受援国传递的理念是帮助后者追赶西方国家现代化的脚步。美国的优势地位不仅靠强大的物质力量作为支持，还表现在拥有控制国际政治的基本思想、习惯和期望，以及可以影响政治秩序和促使其他国家调整理念和价值观的能力。汉斯·摩根索认为，如果一个国家在民族文化和意识形态上通过“文化帝国主义”征服另一个国家，它就会赢得更完整的胜利。(11)Hans J.Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, NY: McGraw Hill, 1993, p.73.二战后，美国提供的以民主理念为主导的价值类公共产品，影响了世界上几十个国家的偏好和行为。美国用民主理念和思想“征服”了苏联集团内部的许多精英和领导人，最终促使苏联解体。从美国的立场来看，一个更加民主的世界不仅仅是道德理想，更是美国安全最可靠的源泉。冷战结束后，美国更是积极推行民主价值和观念，主导着全球秩序的运行。美国担心中国在硬实力方面超越自己，更担心中国所倡导理念的影响力扩大。特朗普政府把中美在印太地区的竞争看作“自由”秩序和“压制性”秩序之间的竞争。拜登政府更是把中美竞争看作自由民主世界与专制主义世界的竞争。对外援助是美国持续施加影响和控制的工具。不过，中美在理念上的共同之处是都认同多边主义，并以此来应对国际体系面临的挑战。拜登政府强调重新回归多边主义，中国政府倡导人类命运共同体理念。这在一定程度上表明，中美不希望加剧其竞争态势，而是希望在国际体系面临重大挑战时能得到强有力的多边回应。新冠肺炎疫情带来的灾难更是增加建立多边主义的紧迫性。多边主义强调，通过加强对话方式解决各方分歧，以协商的方式确定各方合作内容和方向，以共同利益为基础推动各方开展合作，甚至提供照顾各方利益关切的公共产品，这是中美向国际社会提供价值类公共产品的基础。

(三)大国制度竞合与规则类公共产品的援助

大国关系的发展就是国际秩序发展和改革的过程。二战以来，美国通过建立一系列国际组织，把国际制度的重要性提升到前所未有的高度。随着新兴国家的崛起，它们把有利于本国的制度、规则和规范融入现有制度，成为寻求扩大自身影响力的途径。中美在制度层面的竞争与合作随之而来。现实制度主义认为，国际制度竞争是多层次的，包括规范竞争、国际机制竞争、国际机构竞争以及国际秩序竞争。(12)李巍、罗仪馥：《从规则到秩序——国际制度竞争分析》，《世界经济与政治》2019年第4期。具体而言，中美围绕国际制度展开竞争的表现形式有两个方面：一是国家围绕现有国际组织之内的变革和创新以及新的国际规则的确立展开竞争，这往往会推动国际组织的改革进程。例如，联合国、世界贸易组织和世界银行等机构内在地约束行为体的规则和机制是国际制度竞合的主要内容。二是在现有的国际组织之外确立新的国际规范和建立新的国际机构。规范被广泛认为是合法和适当的指导行为的原则。它们不像法律一样具有强制性，甚至不可能被写下来，但却被广泛接受。国际规范作为人们对特定国家合理行为方式的期待，其重要性是不能被否定的。国家遵守国际规范的行为被认为是对的、合法的和可取的，反之则不然。援助国以提供援助的方式换取受援国对其行为和原则的支持，强化受援国遵守此类行为和原则的信心，促使规范国际化和制度化。然而，制度竞争的过程孕育着合作规范并催生集体认同。在此过程中，大国可能逐渐内化地区性或国际性合作规范，重新建构自己的身份和利益，新的身份和利益认同影响制度建设，二者循环往复，相互建构。这样一来，制度竞争反过来推动合作。中国积极推动亚洲基础设施投资银行、丝路基金等新型发展融资机构的创设，对国际发展融资规则的更新具有重要影响。中美在气候变化、卫生健康等非传统议题中的竞争，推动其形成共同认知，并有力地促进中美合力提供以制度创新为基础的规则类公共产品。

因此，当前的大国竞合是中美围绕利益、制度和理念而展开的，这种竞合关系在对外援助领域表现得非常明显。中美竞合的最终结果是国际秩序调整或变革，其过程存在着很大的不确性，并影响着两国对外援助政策的走向。

三、中美竞合与美国对外援助现实

当美国用大国竞合的思路指导其对外援助的政治叙事和政策框架时，大国竞合随即向对外援助的实践领域延伸。

(一)美国提供物质类公共产品及与中国的竞合

美国对外援助背后隐含着与中国进行利益争夺和利益共享的双重逻辑。第一，美国声称向对自己友好的国家或同盟国提供物质类公共产品，从而获得明确利益回报，赋予外援强烈的交易性特点。2017年末，美国参议院外交关系委员会主席、参议员鲍勃·科克(Bob Corker)和参议员克里斯·库恩斯(Chris Coons)提出了《多边援助审查法》。该法案旨在建立多边审查机构，以确定其发展援助的优先事项。特朗普政府利用联合国安理会和联合国大会的投票来决定谁是朋友或敌人。第二，美国把印太区域和非洲大陆视为大国竞争的场所，通过直接提供援助项目等物质类公共产品，换取其在这些地区的地缘政治利益。美国国际发展金融公司的初始投资上限是海外私人投资公司的两倍，达到600亿美元。目前，该机构主要负责推进印度-太平洋和撒哈拉以南非洲等优先区域的关键发展和基础设施项目。2019年，亚当·伯乐(Adam Boehler)担任美国国际发展金融公司的执行主席后，首次访问的国家是越南和印度尼西亚。他先后会见这两个国家的领导人，寻求潜在的投资机会。美国政府有“连接非洲”“非洲电力”“繁荣非洲”等多项旨在促进非洲各国参与和投资的政府整体计划，美国国际发展金融公司是这些计划的主要合作伙伴。鉴于拜登政府把气候问题置于关系国家安全的高度，美国将会为其能源技术企业提供资金，支持其获得海外投资机会、提高竞争能力。这些投资吸引私营部门加入，创造促进地方和私营部门主导的经济增长，为美国的领导地位、技术和贸易创造了一个新空间，与中国的投资展开竞争。第三，美国把公共卫生作为优先援助事项，重视供给与卫生相关的物质性公共产品，并不排斥中国的参与。作为几十年来的全球卫生领导者，美国国际开发署支持社区与传染病作斗争。当前，拜登政府对新冠肺炎疫情的回应强调了其对全球公益的关注。继中国宣布加入世界卫生组织牵头的新冠肺炎疫苗实施计划后，拜登政府表明了合作态度，并通过美国国际开发署向疫苗联盟捐赠20亿美元，承诺到2022年再捐赠20亿美元，资助92个中低收入国家购买新冠肺炎疫苗，中美合力推动新冠肺炎疫苗成为全球公共产品。

(二)美国提供价值类公共产品及与中国的竞合

美国以其自身所倡导的价值理念向受援国提供价值类公共产品，构筑美国对外援助的感召力和合法性的叙事，与中国提供的价值类公共产品展开竞争。不过，中美在价值理念上的交集使它们之间存在合力提供价值类公共产品的可能性。第一，美国寻求把新的理念纳入对外援助，与中国援助在理念上形成竞争。中国的对外援助始终坚持互惠互利、不干涉内政的原则，这被美国视为无视西方发展援助的理念。随着中国所倡导的以平等、互惠、互利为基础的援助规范正在获得受援国的广泛认同，人们对美国通过援助促进善政和民主观念的合法性提出了严重质疑。美国把诸如透明、公平、伙伴关系等各种新的理念纳入对外援助并使其更具吸引力。特朗普政府公开声称，原有的贸易援助对美国不仅是不利的，也是不公平的，强调“援助”不会促进发展，只有公平的贸易才能实现这一点。第二，美国把对外援助置于自由国家和自由市场的价值框架中，给中国的对外援助贴上权威主义和新殖民主义的标签。以中国为代表的新兴援助国崛起后，中国政府通过强调南南合作、无政治附加条件和共赢来为其援助正名。中国对外援助的一大特点是基于共同利益的发展合作，中非关系就是最突出的例子。这却被西方国家贴上了新殖民主义的标签。美国还指责中国的对外援助不透明和不负责，认为中国的援助政策和做法会腐蚀和破坏民主标准。第三，基于时代的变化，美国的对外援助理念从援助关系转向更广泛的伙伴关系，与中国的援助理念形成了交集。联合国千年计划目标推出以促进全球福祉为国际发展援助的价值理念，把提高援助的有效性放在首要位置。2011年，第四届援助效率高级别论坛在釜山召开，阐明“全球发展伙伴关系”的必要性。经合组织发展援助委员会成员对援助确保互利的理念表示强烈支持。与此同时，以中国为首的新兴援助体长期以来主张通过援助、贸易、投资等多种方式，推动伙伴国家的经济增长。伙伴关系的新理念俨然成为中美提供的价值类公共产品。

(三)美国提供规则类公共产品及与中国的竞合

美国在提供规则类公共产品方面，呈现出与中国竞争态势增强且兼有合作的前景。第一，美国通过改革创新规则类公共产品，与中国展开竞争。二战以来，美国通过联合国、世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等国际机构以及美国国际开发署等国内机构，在全球范围内提供多边援助和双边援助。在此过程中，美国向受援国提供了一系列与其价值理念相匹配的规则类公共产品，吸引众多受援国的追随。近年来，以中国为代表的新兴国家建立了新的多边发展援助机构，如金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行等，确立了不同于发达国家所提供的规则类公共产品。美国则对国际开发署实施改革，设立美国国际发展金融公司，大力倡导公共产品的新供给模式。美国国际发展金融公司把商业资本和社会资本吸纳到对外投资项目中，大力发展公私合作援助。在公私合作援助中，美国国际发展金融公司通过为美国企业的海外开发项目提供诸如股权融资、债务融资和政治风险担保等服务，创新援助模式。私人融资意味着美国可用于支持海外项目投资的资金大幅增加，政府注资的目的在于通过分散风险和为美国政府投信任票，鼓励银行和其他私人投资者为援助项目提供资金。第二，美国国际发展金融公司承诺“高标准，尊重环境、人权和工人权利”，作为与美国和发展中国家私营部门打交道的关键条件。基于此，美国的发展融资机构在项目甑选中要审查项目潜在的环境、社会以及人权影响。根据《信息自由法》的要求，美国国际发展金融公司向公共机构披露记录，定期向公众公布其投资项目所涉及的环境和社会影响评估以及温室气体评估等方面的内容。针对对外援助项目可能产生的担忧与不满，美国国际发展金融公司建立问责制。第三，美国公私合作援助模式的创新为中美合作创造了可能性。国际发展金融公司可以提供当地货币贷款和担保、提供技术援助以及从事私募股权投资。这些功能有助于美国国际发展金融公司与美国的其他政府机构和他国机构建立更深入、更广泛的合作关系。中美作为环境领域国际规则的积极参与者，曾经合作促进了《巴黎协定》的签署。特朗普政府时期，美国退出了《巴黎协定》，仅在几个月之后，拜登政府宣布重新加入《巴黎协定》。这将使得中美在规则类公共产品的供给上必须也必然开展合作。

在中美竞合背景下，美国对外援助的重点区域集中在非洲和亚太地区。美国通过公私合作援助模式，与中国在国际制度主导权上展开竞争。美国逐渐弱化对外援助中的“援助”成分，强化其“公平”的重要性。美国对外援助的功能从促进发展中国家经济发展转向最大限度地服务于美国与中国的战略竞争。中美各自援助模式的优劣不同，都无法取代对方。尤其是新冠肺炎疫情给世界造成了巨大创伤，这要求大国回归合作。疫情影响下的各国经济必然下滑，这导致主要援助国收缩援助，受援国尤其是非洲国家因疫情背负沉重债务。基于理念、利益和制度存在交集，中美对外援助必将是竞争与合作共存。

四、美国对外援助变动的未来影响

美国通过改变对外援助政策，扩大其在发展中国家的援助活动，进而增强其在发展中国家的国际影响力，在一定程度上会挤压中国已经形成的优势空间。

(一)美国试图与“志同道合”的国家构筑多边主义援助联盟

尽管中美存在一些共同利益，都坚持多边主义的理念，但是双方在利益、制度和理念方面确实存在竞争。美国通过对外援助塑造和扩散新的规则和理念，会对中国产生强大的竞争压力。这种压力主要源于美国把精力放在与志趣相投的国家展开合作上。美国联合其传统的盟友和相关的国际援助机构，以增强透明度、强化问责制和保持财政可持续等行为规则和自由主义世界的价值规范来改造对外援助，以期形成广泛共识的国际援助体系。这种变化最先可能影响到经合组织援助国和美国盟友，并集中反映在能源、基础设施和技术等领域。如经合组织已经把关系其成员国自身经济发展的新技术领域纳入重点资助范围。2017年，在促进数字连接方面，经合组织的贸易援助平均每年的支出在6.5亿美元至7亿美元之间，电信项目占援助份额最大，其次是信息和通信技术。(13)OECD/WTO, “Aid for Trade at a Glance 2017: Promoting Trade, Inclusiveness and Connectivity for Sustainable Development”, July, 2017, https://www.oecd-ilibrary.org/development/aid-for-trade-at-a-glance-2017_aid_glance-2017-en.2019年，经合组织/世贸组织贸易援助联合报告详细阐明，信息和通信技术降低了企业、个人和公共部门的经济和社会交易成本，帮助企业提高生产力、帮助人们获得更大的就业机会以及帮助政府提供更好的服务。(14)OECD/WTO, “Aid for Trade at a Glance 2019: Economic Diversification and Empowerment”, July, 2019, https://www.oecd-ilibrary.org/deliver/18ea27d8-en.pdf?itemId=/content/publication/18ea27d8-en&mimeType=pdf.美国与盟国已经在国与国层面或部门与部门层面展开合作。美国、澳大利亚、日本和印度四国于2018年举行会谈，试图联合建立地区基础设施项目。公私合作的援助模式越来越多地被认为是实现援助有效性的方式而得到推广。2019年，美国与加拿大、英国、法国等国联合创立了发展金融机构联盟(DFI Alliance)，该机构起初的宗旨是加强参与者之间在发展援助运营和政策方面的协调和合作，如今，该机构致力于解决当前金融部门的流动性问题，支持现有受疫情影响的公司保持生存能力，并促进对全球健康、安全和经济可持续性所必需的商品和服务的新投资，寻求减少新冠肺炎疫情对受援方影响的解决方案。这将确保它们继续被当地民众以积极的眼光来看待，为欧美援助规范的扩散提供了条件。

在美国眼中，中国的对外援助不仅威胁到美国主导的国际援助规则，也给中国基础设施建设的技术规范和质量标准的体系化发展创造了机遇，威胁到美国对主要行业规则制定的主导权。美国借助发展援助机构和与盟国的合作来保持对国际规则的主导权，与中国的经济伙伴和受援国网络形成竞争。就信息通讯基础设施而言，西方国家和企业联合提出了竞争、私人投资、放松管制、普遍服务和开放获取等一系列原则，致力于构建全球信息社会的制度基础。在环境气候领域，拜登政府支持清洁能源革命，重新加入《巴黎协定》。拜登政府一方面向发展中国家提供与气候相关的项目援助，另一方面推动对新能源领域的投资。谁拥有规则制定权，谁就可以获得巨额利益和谈判筹码。高科技领域也是如此。拜登曾向对外关系委员会表示，面对中国的“高科技权威主义”，自由世界必须团结起来，华盛顿必须塑造“规则、规范和制度”，以规范全球对人工智能等新技术的使用。(15)James Mcbride, “President-election Biden on Foreign Policy”, November, 2020, https://www.cfr.org/Election2020/candidate-tracker.

美国的公私合作援助对受援国具有吸引力。受援国的相关机构不仅可以与美国的融资公司合作，还有机会与欧洲国家的融资机构实现经贸合作。这使受援国愿意遵守美国维护国际秩序领导地位的长期议程。美国“印太战略”和“繁荣非洲战略”都强调，要带动美国私营企业扩展与非洲和印太地区相关的业务。在美国的影响下，不少发展中国家的信息和通信技术基础设施融资开始从以本国公共投资为基础，转向鼓励私营部门参与、吸引私人投资，以弥合数字鸿沟扩大的趋势。2020年9月，美国和印尼签署了《加强基础设施融资和市场建设合作框架》，以促进更多的私营部门投资。在此基础上，美国计划与日本、澳大利亚协调基础设施投资决策。

(二)美国援助“一带一路”沿线国家及中国的应对

尽管中国不断增加对发展中国家的援助，但美国动员大规模援助以及支持面临威胁的国家的经验是无与伦比的。美国是世界银行、联合国以及世界卫生组织早些时候的最大捐助国之一。美国甚至以国家安全为理由，通过将对外援助、外交和国防联系起来，确保其在受援国获得商业利益的同时，守住对一些关键受援国在政治上和经济上的主导地位，进而培育其势力范围。美国对外援助以非洲和亚太地区为主要关注区域，不仅配合其外交政策，还促进美国私人企业参与贫困地区国家经济发展与合作，在发展中国家建立以美国为基础的私人资本活动场域。在“一带一路”沿线国家，美国有可能采取的战略反应是把对外援助指向那些对中国投资感兴趣但尚未获得大量中国投资的国家和中国投资较多的国家。美国国际发展金融公司可以借投资之名，直接参与“一带一路”沿线国家的经济建设，提高美国在这些国家的影响力，甚至以援助为工具，吸引或迫使受援国接受其政策主张。

随着美国对外援助政策的调整，中国的对外援助也需要作出一定的调整。第一，中国创新对外援助的国际规范意义，同时寻找与受援国、南方援助国以及经合组织援助国的共同点。中国的对外援助需要明确表达自己的政策偏好和愿景，支持那些更符合中国愿景的援助项目，争取扩大自身愿景的影响力并实现国际化。比如，中国在继续遵循互惠互利规范的同时，也可以从经济、政治以及文化等多个层面，丰富互惠互利的内涵，把南方国家有关“公平”的共同理解纳入其中，并融合西欧国家发展外援的公益性，提升中国价值类公共产品的吸引力。第二，中国在着力帮助受援国改善基础设施和发展经济的同时，要优先考虑发展中国家经济增长的考量。中国应该继续利用高速公路、港口、桥梁、大坝、球场和机场等传统以基础设施建设为主的物质类公共产品，帮助发展中国家实现经济增长，但也要扩大对发展中国家的数字经济、能源开发和信息基础设施等方面的参与，在这些领域提供一些公共产品。成功的发展计划需要10年至20年的长期试验，才能生根、成长并自我维持。因此，通过渐进而非革命性的方法来推行对外援助应该是中国的选择。第三，中国应保持对各种形式的援助模式持开放态度。比如，中国可以积极探索三方合作援助，也可以尝试创新公私合作援助模式。这样，中国学习发达国家在对外援助中的成功经验，还可以把中国经济发展的一些成功经验提升为受援国发展经济的能力。中国还可以通过扩大对多边发展援助的参与，与其他国家产生交集，进而实现相互支持。

结 语

大国关系是影响甚至决定整个世界秩序的基本动力和核心因素。美国对外援助政策的变化，深受中美关系变化的影响。当前，对外援助是美国维护自身全球利益的有效外交手段，是美国在中美竞争中维护其竞争优势的主要方式。美国正在重塑对外援助，削减官方援助资金成为美国的可选项，原因是美国找到了可替代的援助模式。前美国国际开发署署长马克·格林(Mark Green)表示，“美国国际开发署成立之初，从美国流向发展中国家的资金占政府资金的四分之三……如今，这个数字不到十分之一。不是因为政府放弃了或打退堂鼓了”，“而是因为私人资源已经走在了前面，包括慈善、汇款，但最重要的是商业和投资”。(16)Office of Press Relations, “USAID Administrator Mark Green’s Remarks and Discussion at the 2019 Concordia Annual Summit”, USAID, September 24, 2019, https://www.usaid.gov/news-information/press-releases/sep-24-2019-usaid-administrator-mark-greens-remarks-concordia-2019.公私合作援助模式对经济合作的重要性不言而喻。虽然国际上尚未就发展融资形成一个广泛认同的多边规则，且主要的双边或多边发展融资机构的相关活动所遵循的规则有很大差异，但是，美国的极力推动有可能给对外援助带来颠覆性影响。一方面，官方援助和私人援助的界限模糊化；另一方面，双边援助和多边援助之间的差异缩小可能为国际援助的可持续发展目标的实现提供新的政策空间。

未来几年或几十年，中美不会全面冻结合作和对话，但中美竞争并不会大大减少。在大国利益允许的情况下，寻求中美在援助领域的合作空间对国际社会是非常有益的。中美不仅需要在提供物质类公共产品上进行合作，还应该着眼于非物质类公共产品的供给合作，提供高质量社会服务，进而获得国际认可，让对外援助成为体现中美合作共赢的一个起点。