浅析基层社会治理法治化建设过程中存在的问题

王 李 中共德惠市委党校

中国基层社会治理法治化发展还处于一种初级阶段，基层社会治理初具法治化的雏形[1]。要深刻理解社会主要矛盾转变对基层社会治理法治化发展提出的新要求，找出基层社会治理法治化的堵点、痛点、难点问题，从而为基层社会治理法治化提供一种新的实践方案，使基层社会治理法治化发展向更高级阶段迈进。

一、基层社会治理法治化建设的“堵点”问题

基层社会治理法治化建设过程中的“堵点”在哪里？堵就堵在基层社会治理法治化道路上整个社会运行过程中的法治思维观念不强。

(一)无法治思维

基层社会治理过程中其程度最深的一种情况就是无法治思维，对法治思维持有一种排斥态度，对基层社会治理涉法性问题缺乏基本的法治意识和法治精神。第一种是人高于法的表现形式。简单的理解认为法是人制定的，人在法上。例如：基层社会治理过程中存在的信访不信法现象[2]。对本应该通过法治方式予以解决的问题，而恰恰法律途径往往不是人们做出的第一选择，更多习惯于通过行政权力、行政官员等方式予以处理问题。第二种是情大于法的表现形式。简单的理解认为情是先天的，情在法前。例如：基层社会治理过程中存在的信人不信法现象。通过法律途径解决问题往往不是人们做出的首要选项，对本应通过法治方式进行解决的问题往往想要通过道德、人情等方式予以处理。

(二)不习惯法治思维

基层社会治理过程中其程度居中的一种情况就是不习惯法治思维，对法治思维持有一种轻视态度，对基层社会治理涉法性问题缺乏基本的规则意识和契约精神。第一种是权大于法的表现形式。简单的理解认为基层社会治理就是“不出事”。对当前基层社会治理过程中存在的“小矛盾”，不是积极主动的进行疏导，使矛盾变小、矛盾变少，而是过多的采取行政权力方式对矛盾进行控制，更多的强调权力是用来管理的。第二种是政策优于法的表现形式。简单的理解认为基层社会治理就是“摆平事”。对当前基层社会治理过程中存在的“小问题”，不是积极主动的进行引导，使问题变少、问题变小，而是过多的采取政策文件方式对问题进行处理，更多的强调政策是用来管理的。

(三)不善于法治思维

基层社会治理过程中其程度最浅的一种情况就是不善于法治思维，对法治思维持有一种漠视态度，对基层社会治理涉法性问题缺乏基本的程序意识和规矩意识。第一种是运用政策文件比运用法律文件更熟练情形。政策相对法律具有制定的便利性、操作的灵活性、目的针对性等优势，法律文件相对于政策文件具有一定的滞后性，而基层社会治理往往更具有紧迫性、灵活性。因而在具体的实践中往往是先制定政策文件，通过在实际运行中不断发现问题、解决问题，从而使政策得到不断完善，为下一步上升为法律文件奠定坚实基础。但由于政策文件与法律文件制定时往往存在着主体的不一致性，导致政策文件的制定主体更倾向于政策。第二种是运用行政手段比运用法治手段更倾向情形。运用法治手段要按照规定的权限在既定的程序中运行，因此缺乏一定的灵活性和变通性，同时对社会治理主体的能力要求也比较高，而基层社会治理往往更具有现实性、反复性。因而在具体的实践中往往是先运用行政手段对治理问题进行处理，如果条件允许的话才有可能进一步从行政手段上升为法治手段。但由于行政手段与法治手段相比较，行政手段更加具有便捷性，大部分社会治理主体对于行政手段的运用比对法治手段的运用更加得心应手。

二、基层社会治理法治化建设的“痛点”问题

基层社会治理法治化建设过程中的“痛点”在哪里[3]？痛就痛在基层社会治理法治化道路上法治体系不够完善。如果没有健全的法治体系作为支撑，基层社会治理法治化就缺少一种系统性，进而就难以运用法治思维与法治方式的体系思维解决当前基层社会治理现代化建设发展问题。

(一)法治体系发展的不平衡性

基层法治体系发展的不平衡性既可以体现在法治体系内部，也可以体现在法治体系外部。总的来看，可以分为三种情况:第一种从法治体系内部的关系上看，就是基层社会治理法治理论体系与法治实践体系之间发展不够平衡的问题，法治理论体系相对较多，法治实践体系相对较少，法治理论体系的“多”与法治实践体系的“少”二者之间的不平衡制约着基层社会治理法治体系现代化的发展；第二种从法治体系、法治能力之间的关系上看，就是基层社会治理法治体系和法治能力之间发展不够平衡的问题，基层法治体系相对较强，基层法治能力相对较弱，法治体系的“强”与法治能力的“弱”二者之间的不平衡制约着基层社会治理法治体系现代化的发展；第三种从法治体系、经济体系之间的关系上看，就是基层社会治理法治体系和经济体系之间发展不够平衡的问题，基层法治体系相对较小，基层经济体系相对较大，法治体系的“小”与经济体系的“大”二者之间的不平衡制约着基层社会治理法治体系现代化的发展。

(二)法治体系发展的不充分性

基层法治体系发展的不充分性如果从立法体系、执法体系、司法体系、守法体系四个环节介入，具体可以分为以下四种情况：第一种是基层立法体系发展的不充分。虽然2018 年的宪法修正案将立法权从原来的最低省级立法权下放给最低设区的市级立法权，丰富了立法层级体系，扩大了立法主体数量。但基层立法体相对于其他立法体系依然处于短板地位，而现实中基层的完善是一个过程，并不是随着宪法修正案的通过马上就能得到同步提升。第二种基层执法体系发展的不充分。虽然通过国家行政机构改革，尤其是行政执法体制改革，捋顺了执法层级体系，减少了执法主体数量。但由于当前基层执法体系还没有在各个执法主体之间形成一种高度契合模式，“九龙治水”现象依然存在。第三种基层司法体系发展的不充分。虽然通过司法体制改革，明确了司法层级体系，完善了公检法司之间的衔接问题。但由于当前基层司法体系还处于各自为战的现状，基层缺少相应的互相配合司法体系。第四种基层守法体系发展的不充分。虽然通过“七五”普法等工作的开展，完善了基层守法体系。但守法体系建设相对于立法体系、执法体系、司法体系建设还有一定的差距，守法体系离法治强国目标还有不少的道路要走。

三、基层社会治理法治化建设的“难点”问题

基层社会治理法治化建设过程中的“难点”在哪里[4]？难就难在基层社会治理法治化道路上法治能力不强。如果没有高水平的法治能力作为支撑，基层社会治理法治化就缺少一种长期性，进而就难以运用法治思维与法治方式的长期思维解决当前基层社会治理现代化建设发展问题。

(一)法治能力发展的不平衡性

基层法治能力发展的不平衡性既可以体现在法治能力内部，也可以体现在法治能力外部。总的来看，可以分为三种情况：第一种从法治能力内部的关系上看，就是基层社会治理法治理论能力与法治实践能力之间发展不够平衡的问题，法治理论能力相对较强，法治实践能力相对较弱，法治理论能力的“强”与法治实践能力的“弱”二者之间的不平衡制约着基层社会治理法治能力现代化的发展；第二种从法治体系、法治能力之间的关系上看，就是基层社会治理法治体系和法治能力之间发展不够平衡的问题，基层法治体系相对较强，基层法治能力相对较弱，法治体系的强与法治能力的弱二者之间的不平衡制约着基层社会治理法治能力现代化的发展；第三种从法治能力、经济能力之间的关系上看，就是基层社会治理法治能力和经济能力之间发展不够平衡的问题，基层法治能力相对较弱，基层经济能力相对较强，法治能力的弱与经济能力的强二者之间的不平衡制约着基层社会治理法治能力现代化的发展。

(二)法治能力发展的不充分性

基层法治能力发展的不充分性如果从立法能力、执法能力、司法能力、守法能力四个环节介入，具体可以分为以下四种情况:第一种是基层立法能力发展的不充分。虽然2018 年的宪法修正案将立法权从原来的最低省级立法权下放给最低设区的市级立法权，增加了立法的本地化，强化了立法的针对性。但基层立法能力的提高是一个过程，并不是随着宪法修正案的通过同步进行的。第二种是基层执法能力发展的不充分。虽然通过行政执法体制改革，增加了执法规范化，提高了执法公开性。但由于当前基层执法工作主要还是由各个不同的执法主体所承担，内部之间缺少一定的协同性，没有彻底解决“九龙治水”的执法困境。第三种是基层司法能力发展的不充分。虽然通过司法体制改革，增加了司法便利化，提高了司法公信力。但由于当前基层司法工作主要还是由基层司法所来承担，基层司法人员的短缺、司法人员专业能力的短板问题没有得到彻底解决。第四种是基层守法能力发展的不充分。虽然通过“七五”普法等工作的开展，全社会的守法意识和能力得到了提高，但守法能力离法治强国目标还有一定的差距，守法能力问题依然是实现基层社会治理法治化的一道“阻拦索”。