在线教育供给侧结构性改革:契机、重点与建议

方 慧

(重庆广播电视大学，重庆 401520)

信息技术的发展推动以广播电视系统为载体的远程教育逐渐向网络系统教育转移，在线教育成为远程教育的主要形式。由于在线教育拓展了学习空间，逐渐受到整个教育系统的关注。2012年以后，在开放课件运动等开放教育运动气氛下，产生了MOOC等在线教育新形式，一时间被奉为圭臬，成为当年的绝对热点事件，教育界几乎都在讨论MOOC，开启了在线教育向教育本体深入的进程。经过几年高潮、反思、发展，在线学习已经成为一种重要的学习方式，其支撑终身学习能力培养的价值受到绝大多数学者的认同，培养在线学习能力成为面向未来学习型社会的能力“刚需”，基于在线教育的教学变革已经发生，2020年的新冠病毒，又一次将在线教育置于风头浪尖。有学者通过分析斯隆联盟的“在线教育报告”指出，“高等教育借助在线发展已成为不可逆转的趋势”。[1]各个教育层级也尝试通过混合学习、翻转学习、SPOC、双师课堂等形式分享在线教育的成果，提升自身的质量。

2015年，教育部发布《关于加强高等学校在线开放课程建设应用与管理的意见》，明确了在线教育的地位，在《意见》的指导下，各教育机构开始摸索在线教育体系建设，加上各类资本投资的推动，各类在线教育平台、数字化资源、组织框架等纷纷建立。从建设过程和成效来看，显然陷入了经济领域所谈及的“政府强力干预、加大投资、促进消费、促进迅速增长”等需求侧改革怪圈。[2]从在线教育的长期发展来看，在线教育增长潜力的发挥，依赖技术、学习体验、支持服务等方面的全方位提升，更依赖各种在线教育办学模式、运营模式的创新，仅仅靠需求侧发力是难以持续发展的。尤其是随着在线教育功能性的供给逐渐超过了学习者的学习需求，开展在线教育深度耕耘成为必然，发力供给侧、调整结构、对接需求已成为教育研究者不得不关注的现实问题。

一、在线教育供给侧结构性改革的实施契机

供给学派构建了“供给创造需求”的经济运行机制，这一理论框架在互联网及其相关产业的兴起之后不断得到佐证，被许多国家所重视。其中美国、英国、德国等国家开启了供给侧结构性改革，解决了许多现实经济问题。“供给经济学者的理论精华不是对经济运行目标模式的设计，而是在于‘供给创造需求’的判断”。[3]是对在经济运行主动性的强化，充分发挥市场的决定性作用，体现为供需有效对接。借鉴到在线教育领域，就是从在线教育的实践出发，考察并消除我国在线教育供给的主动性发挥的障碍，形成教育供给侧结构性改革的目标，布局在线教育系统改革，以改革激发在线教育的系统活力。从现实角度来看，既有价值需求，又具备实施时机，技术的基础也开始成熟。

(一)从需求侧改革的边际效应看供给侧结构性改革的切入时机

国家提出宏观供给侧改革的实质就是调产能、去库存，强化供给在经济发展中的主体作用，给了在线教育供给侧改革的切入时机。考察在线教育近十年尤其是近两年的发展，都是以极限扩张为前提的。在我国，以清华大学学堂在线为例，自2013年开发以来，2015年9月，注册人数破百万，选课人数超251万，从50万到100万，仅仅用时5个月的时间。[4]学习者参与暴涨的同时，在线教育的资金涌入量也前所未有。2015年在线教育融资17.6亿美元，项目总数超过3 000个。[5]在美国，2003—2012年，在线教育参与人数增长率每年超过10%，2012年底提供在线教育的院校占整个高等院校的86.6%。[6]综观整个世界的在线教育发展状态，扩张是基本态势，但需求拉动的边际效应递减逐渐显现，以2013年为例，经历了高速增长的美国在线教育的增长率为3.7%，降到历史最低，从需求侧拉动的新的市场动力没有找到。[7]究其根本，一方面是因为学习者扩容乏力；另一方面，随着在线教育平台的纷纷建立，平台之间分流显著，学习者需求释放与在线教育提供的内容存在结构上的矛盾。

在我国，整个教育体系在移植和学习西方的过程中，形成了一种“依附发展”的模式。[8]虽然清华大学等建立的学堂在线等中国特色的在线教育平台具有一定的技术自主性，集合了国内著名高校和师资，有本土优势，成为中国在线教育的翘楚，而有着MOOC三驾马车之称的Coursera、Udacity和edX三大课程提供商影响力巨大，占住了中国的“精英市场”。并且学堂在线深度依附edX平台，几乎按照一样的模式进行课程开发，这种关系限制了自身课程向外拓展的能力，课程输出的可突破空间狭隘。同时，学堂在线以大量资源不计回报地投入，形成在线教育扩展，但其人群基数、服务模式、支持服务提升并没有得到持续性的体系支持，并且国外优质在线课程对分散学生资源具有强大的吸引力，这一点前北大校长周其凤深表忧虑，“有一天学生在燕园里上的都是哈佛、麻省理工、牛津的课程……也许关系到存亡的问题”。[9]因为不可忽视的重要因素是，国外优质课程资源裹挟而至的还有政治等意识形态方面的渗透，通过改变发展方式，发展具有质量的在线教育非常急迫。

(二)从在线教育发展动态看供给侧改革的实施契机

1.在线教育热情不减

虽然美国在线教育注册人数存在一定的滑坡，但2013年后逐渐增强，随着“数字化土著”在各个教育阶段校园的覆盖，在线教育后劲十足的预期是显而易见的。中国相关注册人数没有确切的数字来源，但自2015年国家发布《关于加强高等学校在线开发课程建设应用与管理的意见》以来，尤其是国家推出信息化2.0战略部署以来，在线教育发展建设的热情不减，在线开放课程取代以往的精品课程、网络课程成为高校资源建设的重点。建设在线开放课程甚至成为许多高校规划的重要内容。但其决策能力和建设方式与学习群体需求互动不够，在线教育在拓展其影响力、提升学习体验的方式等方面并没有受到充分的重视，在线开放课程可能会陷入以往精品课程那样仅仅被当作装点门面的工具的危机中，大量低质供给、无效供给和日益高涨的在线教育学习需求无法满足的两种极端状态共存。通过供给侧改革理论的指导，发挥供给的主动性，实现在线教育的创新型供给、差异化供给、个性化供给，化解供给障碍，布局有效供给和可持续供给，提升在线教育学习体验，具有理论超前性和现实必要性，更具有时间的恰当性。

2.社会闲置资金庞大

从现有的发展状态来看，宏观经济陷入了隐形的“经济滞胀”风险中，长期缺乏制度性保障的股市、受政策封堵的楼市、不被看好的低门槛制造业、频频出事的互联网金融等现实状况，造成了大量的民间资金找不到有效的出路。教育有“常青树”的投资价值，与此同时，还有教育自身作为一种“准公益”系统，回报率低，过去不受资本市场的青睐。现在来看，为在线教育发展提供了可能，尤其是互联网思维强调对人注意力的关注。引入社会资本，不管是建设在线教育体系，扩大在线教育供给阵营，还是通过与资本市场合作，引入市场机制，创新供给模式，提高供给水平，都是可以考虑的方式。

事实上，国外已经有很多利用社会闲置资源进行在线教育建设的案例，比如澳大利亚MOOC学院携手澳大利亚MOOC平台OpenLearning发起MOOC众筹竞赛。这是一种典型的利用经济供给模式改变在线教育运营的方式，直接扩大了资本来源。国内在2015年新设了3 000余个在线教育项目。2016年后受到宏观环境变化的影响，有所减少，但总体在不断增长。在社会闲置资金庞大的社会背景下，三大巨头BAT悉数入场，此时开展供给侧改革，消除社会闲置资金进入在线教育领域的制度障碍，通过引入社会资本这条“鲶鱼”，能有效激发在线教育改革的动力。

(三)从技术发展看供给侧结构性改革的实施基础

信息化将人类生活、工作和学习融为一体，彻底改变了社会主体结构。对于教育来说，技术丰富了信息表现形式，改变了认识方式、学习参与方式和资源，[10]信息技术用于教育的多源性、机会多发性、可选性和易用性，改变了教育供给的方式，同时也有效地支撑起供给侧结构性改革的实施基础。

从供给侧发力的着力点来看，在线教育学习平台、资源体验和资源共享、适应学习方式变迁与创新的学习空间、智能化学习支持服务、个性化学习路径供给是发力的主要方向，其支撑技术是教育信息化技术、辅助技术、智能教学系统技术、协作学习技术、大数据技术等技术类型。以大数据技术为例，其主要着力领域是学习分析和教育数据挖掘，两者是教育技术领域指向个性化学习和自适应学习的基础。[11]而个性化学习与自适应学习直接指向供给最为核心的体验供给、个性供给。从现有技术发展基础来看，在线教育学习平台形成了集资源、交互、大数据评价端口的一体化平台，但支撑学习者深度学习的环境与学习者的互动能力、感知情境能力还有一定的差距，资源建设的相关技术有一定基础，虚拟真实情境等还需要大量的支持，学习空间逐渐向混合学习空间转向，与创客空间等形成了学习空间2.0代。[12]智慧化支持服务借助大数据技术显现了个性化、及时化、精准化等支持特征，[13]并且成为新一代学习平台开发的关注点，等等。从技术发展的角度来讲，技术通过显著性的突破彻底改革教育还存在着现实难度，但为广泛应用现有技术、支撑供给侧改革提供了广泛的可能性。在现有技术的基础上，探索学习资源的可理解性、植入开放共享理念、催生学习需求，实现技术的“深度支撑”，优化教学过程，创新教学模式，适应“数字土著”的学习需求是可为的。

二、在线教育供给侧结构性改革的攻坚重点

从在线教育供给侧结构性改革来看，需要解决的核心问题是：如何将在线教育周围活动的围观者转化为学习者，即如何建立供给与需求之间的密切关系，如何创建长效运行机制，实现持续有效供给，如何为形式多样的在线教育运行模式提供支撑平台，实际上就是理念、政策、机制的相关问题。需要明确改革攻坚重点，理顺改革战略逻辑，形成发展的现实途径。

(一)以“供需”互动为基本出发点调整在线教育结构

供给侧结构性改革不是抛弃需求侧，而是建立以技术创新为基础的新经济发展动力，通过技术创新实现创新供给，创造新的需求，形成具有正反馈效应的动力闭环传导机制：“供给创新—需求创造—需求扩张—供不应求(供过于求)—垄断高价(竞争低价)—高要素报酬(低要素报酬)—要素进入(要素退出)—供给扩张—供需协调—经济发展—供给成熟(进而老化)—供给再创新”。[14]实现与需求侧的互动，也正是这种互动作用的发挥，使美国、英国等西方国家迅速走出经济低迷。

在在线教育发展早期，以精品课程为例，“重建设，轻使用”的状况没有改变，[15]精品课程资源使用效率和效果双低，[16]在线教育的时间灵活性、空间异地性、成本降低、效率提高等目标价值没有充分实现，需求侧的正反馈效应没有得到提升，人数基数覆盖程度与建设者期待相差甚远，加上闭塞的网站、繁琐的登录、糟糕的学习体验，以及不尽如人意的学习支持服务，降低了参与者的学习积极性，学习人群没有得到广泛的拓展。即便是MOOC在中国高速发展的几年，也没有形成系统性的在线学习方式的顶层设计，在线教育的学习者参与基数不能支持MOOC运行所需要的成本，无法保障在线教育的可持续性供给。同时，一拥而上的受到政府支持的在线教育参与者，事实上造就了在线教育资源的又一次“半拉子工程”，与学习者需求进行互动的市场模式亟待建立。

国外相对成熟的MOOC学习平台，也没有找到稳定的运营模式，实现在线教育系统的自身造血功能。[17]在现有的教育环境下，教育受到的诟病前所未有，著名的“乔布斯之问”指向教育的理念落后、工具落后、行为落后和效果落后，也正是因为这种现状。在线教育理论上蕴含了大量的潜在学习者，甚至可以说，整个社会都是在线教育发展的目标人群，在线教育的供给侧结构性攻坚战，需要扩大在线教育群体，将在线教育围观者变成在线教育的参与者，通过技术创新和理念进步，改善在线教育体验，建立在线教育与社会需求的互动，培育参与在线教育的受众。按照互联网企业的扩张逻辑，只有占有了人群，才有可能的收入；只有有了注意力，才有运营模式。借鉴到在线教育的供给侧改革，可以说，只有具备足够的学习者基数，才能从根本上保证在线教育的可持续供给。

(二)优化在线教育的供给制度

众所周知，仅有技术不能成就在线教育发展的完整解决方案，技术发挥作用需要借助外部环境的变化。在在线教育供给侧结构性改革的现实中，最为重要的支持是来自教育体制变革的支持，发挥技术与社会因素的协同作用。从供给侧改革理论“让市场发挥决定性作用”的出发点来看，就是要消除影响在线教育发展的制度性障碍，给予市场充分的自由。制度性障碍的存在方式主要有：外部资本进入教育领域的行政许可难题、在线教育学习成果认定难题、在线资源共享难题、跨平台数据沟通难题以及知识产品保护与开放共享边界难题等。

制度性障碍的消除有两种方式：一是消除阻碍发展的制度，二是形成推动发展的制度。消除阻碍发展的制度障碍主要是通过清理制度，形成一套面向社会的、系统的制度体系，促进社会资源在在线教育领域中的投入与流动。比如通过清除办学壁垒、放宽办学的准入资格、认定机构办学尤其是在线教育的办学成果、实现能有效保护学习者隐私的大数据共享等方式，吸引流动资本、先进管理模式进入。制度性障碍的清除，为其他要素进入在线教育提供了各种可能和有效的支撑。形成推动发展的制度指的是通过制定优惠政策，提供指导、服务、数据支持等方式，推动在线教育的发展。比如对企业进行税收优惠，鼓励互联网企业进入，改善现有平台交互功能单薄、学习分析能力差、部分课程适应性不强、与前沿研究与应用沟通不足、学习支持服务模式落后、智能化水平不高、技术能力不强难以充分发挥技术对教育变革的作用等状况。

促进在线教育供给侧发力，不仅需要消除制度性障碍，还需要建立供给制度上的协同，避免在供给改革中形成新的阻力。建立协同供给制度，要形成解决影响资源要素高效流转问题的制度。长期以来，著名高校通过垄断其品牌效应，建立在线教育封闭圈子，不能实现参与上的互动，尤其是在数据使用上的壁垒，造成后入者参与的困难。著名高校作为国家巨资建立的教育资源，具有准公益特性，其数据上的垄断性给后来者在立项建设、内容优化、过程优化等方面建立了人为的壁垒。通过建立制度，形成隐私与使用的清晰边界，在保护必要的知识产权和学习者隐私的基础上实现信息共享，充分调动新兴参与者的动力是形成资源要素高效运行的基础。

(三)提升在线教育供给质量

首先，建立资源准入标准，实现资源优化。就技术支撑的资源建设而言，应建立国家统一标准，可以参考硬件模块化的思路，形成共同标准，并对各类术语进行定义，形成协议框架，清晰各类资源的属性，总体分布参数，明确功能标准与基本数据说明。[18]

其次，建立资源使用的利益分配制度，平衡资源建设者、使用者和其他相关者的利益关系。需要指出的是，资源使用的利益分配制度要明显区别于需求侧的制度思路，形成以市场为主要调节手段的机制。可以参照类似于专利使用上的利益分配制度，形成以市场调节为核心的利益分配制度，实现制度的协同供给。即，供给侧结构性改革改的不是一个方面，而是整体都要改，通过系统性的变革，实现制度与核心元素的相互协同。

再次，要建立供需对接的机制，提高优质资源的供给。按照经济学的观点，需求是指有支付能力的需求，在总的需求量上起决定性因素的是投资、消费和净出口。[19]建立以大数据为依据的供需对接机制，按照高质量要求建设在线教育资源，满足人人要学、处处皆学、时时可学的教育大环境。

三、在线教育供给侧结构性改革的行动建议

实践活动的原则不是一些能意识到的、不变的规则，而是一些实践图式，这些图式自身是模糊的，并常因情境逻辑及其规定的几乎总是不够全面的视点而异。[20]因此，我们在分析在线教育供给侧结构性改革的攻坚重点中，要梳理出实施的战略和策略，寻找在线教育供给侧结构性改革的价值求同、工具整合和优化的过程。

(一)打破制度壁垒，引入市场机构，建立在线教育市场大生态

哈佛大学前校长德里科·博克把美国高等教育成绩的取得归功于美国高等教育的多元化：多元化所带来的竞争促进高等教育参与者准确找到自己的定位，主动与社会需求进行对接，实现高等教育的繁荣发展和持续领先。

第一，全面清理教育相关法律，对影响多元资本进入教育领域的制度进行废除，建立能激活社会组织参与教育的机制。比如在现有市场环境下，由于低门槛实体经济受到人力资本价格上涨、股市长期不稳定、互联网金融可靠程度不高、矿产资源价格低迷等因素的综合作用，闲置了大量的社会资本。将这些资本引入在线教育领域，是促进在线教育要素变化、结构变化、方式变化的有效手段。对于在线教育而言，民间资本的进入可以有效地补充在线教育体系建设所需要的大量资金；更为重要的是可以通过资本“裹挟而至”的管理思想和运行模式，促进在线教育供给形式的变化、供给内容的变化，最终引发在线教育供给生态的优化。

第二，盘点现阶段有一定积累的在线教育提供者。对于体制内的、依附体制发展的在线教育参与者以政府购买服务等形式，从原有体系中“剥离”出来，使之形成自负盈亏的机构，自行按照市场模式获取发展资源，促使其真正关注学习者需求，专注于供给能力的提升。对于体制外的在线教育提供者，予以充足的政策保护，比如给予学习成果的认定，给予和体制内相同的参与政府的在线教育服务的机会。实现现有在线教育机构的充分竞争，促使其按照市场的逻辑参与在线教育，分享在线教育的发展成果。

第三，鼓励更多参与者参与在线教育。通过降低民间资本进入教育领域的准入门槛、实施税收和其他财政政策上的优惠，激发民间资本参与在线教育竞争的动力，促使更多的创业者、创新模式进入在线教育领域，拓展在线教育群体，实现在线教育发展的生态扩大。

(二)加快建设终身教育体系，通过拓展人才成长多元通道增加在线教育人群

当学习者受限于封闭的教育发展通道，在线教育供给侧结构性改革就失去了学习群体。这也与在线教育民间参与者主要集中于K12阶段的投入相吻合——在资历与学历领域，由于高等教育的壁垒现象，在线教育可以发挥作用的机会并不多。按照保罗·朗格朗的终身教育体系设计，“未来的教育将社会整个教育和训练的全部机构和渠道加以整合，从而使人们‘在其生存的所有部门，都能根据需要而方便地获得教育的机会’”。[21]学者郝克明也提出：未来中国应“按照终身教育原则，适应广大社会成员对学习的多种需求，构建包括学校教育、行业(企业)教育、社区教育、网络教育在内的现代教育体系”。[22]终身教育体系建设，就是需要将各种割裂的教育资源整合起来，实现满足所有人终身学习和参与教育的机会。在终身教育体系下，教育终身覆盖和全民覆盖，受教育群体的来源由以往的“适龄”转化为“全员”，学习与工作的界限不再像过去那样清晰，学习者学习、工作、生活融为一体，多元渠道的打开成为倒逼行政改革的压力，在线教育体系广泛融入终身教育体系从理念变为现实，必将扩大人群参与面。

(三)发挥技术对供给侧结构性改革的推动作用

在线学习依赖各种技术在教育中的应用。在线教育存在的问题，很多是因为技术与教育分割的问题，更多是技术不能支撑现代在线教育发展理念的问题。举例来说，在线教育需要通过捕捉学习者状态数据，进行个性化的学习内容安排、教学活动设计和学习支持服务，但由于大数据匮乏，使这种旨在提升自适应水平的学习无法进行。

大数据在在线教育体系中的作用显得越来越重要，要提升在线教育的影响力，鼓励发展大数据成为一种有效的手段。对于在线教育供给侧结构性改革的策略而言，一方面政府需要为教育大数据的发展创造一个良好的环境，比如制定相关的数据捕捉、挖掘和共享的政策，发挥市场实体在发展教育大数据中的主体作用；另一方面，政府在做教育决策时也需要大数据，通过与市场主体合作，建立覆盖教育领域的大数据系统，也是自身的一项重要工作。同时，政府还可以通过项目支持、鼓励高校培育教育大数据专业等形式，培养既懂教育又懂大数据的高级专业人才，为在线教育发展提供源源不断的大数据人才，促进在线教育更有“智慧”，增加在线教育对个体的吸引力。

(四)加快学分银行建设，促使在线教育体系多元素互动

不可否认，在线教育取得了极大的成绩，但由于在目前的教育体系下，在线教育学习成果还不能得到教育系统的普遍承认，导致了学习者学习的积极性没有得到最大限度释放，影响了市场参与在线教育的积极性。按照供给侧结构性改革的逻辑，就是要清除制度对市场参与的阻碍，发挥市场主体参与供给、提升供给质量的主动性。

建立学分银行，可以通过制度性的资历框架、具有公信力的标准体系、规范化的认证流程，将有质量的在线学习成果按照知识、技能、能力的三维量度，通过认证、积累、转换使其进入人才培养体系，使学习者获得相应学历或者资历的要求，取得相应的资历认可。学分银行的建设，是在线教育领域供给侧结构性改革的重要举措，通过学分银行搭建的与其他各级各类教育机构的联系，加强多个教育领域、多种相关元素的交互与碰撞，进而促进各类教育办学机构思考自身存在的基础问题，促使教育机构形成自身特色，按照学分银行的标准向教育体系输送有质量、有特色、有价值的教育资源，显著提升教育机构的人才培养质量。

(五)培育在线教育创业者，促进在线教育供给领域的多元细分

“天时地利人合”讨论的是行事的时机性问题。在国家经济转型的大背景下，创新创业被提升为国家战略，其战略核心是借助创新创业转化民间创新能力、激活民间资本、激活企业发展动力、消化就业等，实现经济转型发展。在线教育的有效供给、可持续供给、多方面供给同样需要创新创业的培育。政府可以借助创新创业培育机制的建设，给予在线教育领域的创新创业者更多的政策支持和制度支持，促使社会资本和创新力量深入到教育领域的各个方面，比如老年教育、特殊教育、边疆双语教育等，实现在线教育在更多领域的多元供给体系的建立。即便是在线教育关注最多的K12和高等教育，在线教育的创新者也能为在线教育供给提供更多的支持，尤其是既有教育思想、又掌握技术的高校教师队伍，部分能投入到在线教育领域的创新创业实践中来，不能不说是在线教育发展的福音。

四、结束语

就在线教育发展而言，中国一直处于跟跑地位。近年的MOOC、翻转课堂、可汗学院等新兴事物，之前的各种公开课，也起源于国外。“若干年来，我国信息化的发展相当程度是借鉴发达国家的发展经验”。[23]这句话可以基本概括我国在教育领域的现实状况，这种从理念到实践上的落后状态不符合建设创新型国家的现实需求，我们必须改变依附性发展的现实状态，通过优质资源、优质模式、优质评价供给，实现在线教育从跟跑到领跑的超越。

在线教育供给侧改革将是一个非常漫长的过程，需要在技术、时间、实践等因素的推进下逐步深化。从长远来看，短期需要通过消除在线教育供给侧制度障碍，促进市场主体的参与；中期通过不断改善供给质量，实现供给质量形成与社会的学习需求不断互动；长期需要通过供给侧改革，发挥在线教育对教育系统的支持作用，形成供需对接，实现在线教育从跟跑到超越的转变。

需要指出的是，在线教育推进过程中，出现了一些与供给侧改革的大环境不相吻合的现象，比如教育者日益功利化的教学目的、学校过于关注成绩导向的价值取向、教育工作者过于在意自身在在线教育的地位、有可能被遮蔽和消解教师价值造成教师的抵触情绪等问题，需要不断地解放思想、提高意识、加强理论研究。《央视新闻》曾发问一堂公办教师的在线辅导课赚1.8万是否踩线的问题。[24]我们不去评论公办教师参与在线教育是否合法的问题，但这个讨论在一定层面上反映出我们在供给侧改革上的制度建设不够健全，不仅实践准备不足，理论研究也不够。这类问题会不会导致我们在在线教育发展的大好环境下，偏离发展目标及方向，造成新的困境，与发达国家形成新的“数字教育鸿沟”？这样的问题是存在的。在这个意义上，在线教育供给侧结构性改革势在必行。