关于沈阳市土地储备工作现状分析及对策建议

崔鑫

沈阳市土地储备服务中心 辽宁沈阳 110000

1 沈阳市土地储备工作基本情况

1.1 规范开展土地储备工作

我市土地储备工作严格按照国土资发[2007]277号《土地储备管理办法》，同时结合本市实际情况，依据年初制定的年度土地储备计划，遵循“应储尽储，科学收储”的原则，对于经营性用地执行招标、拍卖、挂牌制度，土地出让严格按照“净地”出让。在土地储备具体实施过程中，充分考虑土地成本与政府收益，市区级政府良性互动，相关工作人员逐个地块现场踏勘、核定规划、核实成本、进行盈亏经济测算。对于经营性用地项目，经测算政府收益低于“七金”和出让金标准之和的项目一律不予储备，坚决保障政府土地收益。同时，积极筹措土地储备资金，认真开展土地储备项目经济分析，做到成熟一宗、收储一宗，各个储备项目的征收工作有序进行[1]。

1.2 2020 年沈阳市土地储备实际完成情况

2020年，尽管在新冠疫情影响下，全球经济一片狼藉，我国土地市场也步入相对特殊阶段，但是我市土地市场的热度仍未有冷却迹象，通过采取各种有效措施应对不利影响，土地储备工作一直处于可持续发展的良好态势，为土地供应市场提供充足的土地资源。

据有关数据统计，2020年全市（不含县域）共实施土地储备项目234宗，储备面积约2669公顷，预计可出让面积约2055公顷。其中，往年结转项目178宗，储备面积2041公顷，预计可出让面积1534公顷；2020年新增储备项目56宗，新增储备面积628公顷，预计可出让面积521公顷。截止2020年年底，市级（不含县域）土地市场已成功出让土地183宗，出让面积约1169公顷，土地储备量完全能够满足市场供应的需求。

2 存在的主要问题

从2001年实施土地储备交易以来，全市每年新增储备土地（包括市本级和独立区）达数千公顷，累计收缴土地出让金早已突破百亿大关。这些土地和资金为沈阳市进行大规模的城市建设，提供了充足的后勤保障[2]。尽管我市土地储备工作已取得一定的成效，但是仍存在以下几个问题：

（1）土地征收周期长和“净地”不净，导致地块成本增加。受各种因素影响，已实施的土地储备项目征收工作进展缓慢，征收周期普遍较长，财务费用大幅增加，使地块成本加大，严重影响地块后期出让工作。

（2）面积较大项目征收占压资金严重，同时地块前期征收测算成本不够科学。对于那些面积较大地块，这些项目征收成本高、出让难度大，造成储备资金短时间内难以回笼，资金周转压力大。而且部分项目由于前期征收测算不科学，导致地块征收后期无法按原协议履行，成本增加使开发商难以“亮剑”，以致项目中途搁浅。

（3）项目融资成本增大。近年来，土地储备机构被列入政府融资平台、房地产类平台，融资规模受到两类平台的限制。同时，根据财政部、国土资源部、中国人民银行下发的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号），土地出让收支管理实施严格的收支两条线，所有的土地出让收入全部交由当地财政部门统一核算，如果当地财政部门不及时将土地储备资金返还给土地储备机构，会造成其更大资金压力。

（4）国家宏观调控政策及新冠疫情影响逐渐显现。疫情期间，土地市场受到极大限制，尤其是部分知名房企已出现巨大资金链松动，购地计划后置，土地出让放缓，导致储备资金无法及时收回。

3 对策建议

就以上存在的问题，本人结合相关工作经历，提出以下对策建议：

（1）规范制度，理顺体制，加强协作，协调关系。市政府的支持与指导是保障土地储备制度成功运作的关键，因此，应成立土地储备工作组，成员由市政府、自然资源局、城建、发改委、财政局、税务局、房产局、环保局、文旅局、司法等相关部门的主管领导构成，作为城市土地储备制度的决策机构，土储中心则是土地储备制度的执行机构[3]。建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，相关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学的土地储备和出让计划，让土地储备和出让计划与整个城市的经济发展计划、用地计划、旧城改造计划、房地产开发计划等有机结合起来，把有关责任层层分解到各职能部门，保障政府对城市土地资源的有效经营。

（2）严控土地征收成本，妥善处理出让项目遗留问题。在征收过程中，各区政府应严格执行市区政府签订的征收包干协议，做好“阳光”征收工作，保证政府土地收益。同时，抓紧完成已出让地块中“净地不净”问题，及时做好被征收地块土地房产注销后续工作。对闲置土地进行进一步清查、统计、处理，并将闲置土地纳入土地储备和土地出让计划，最终消化和盘活存量土地。

（3）创新土地储备融资渠道，确保土地储备资金及时到位。一是积极争取市财政支持，做好项目储备和出让计划，让财政资金落到实处；二是发行土地储备政府债券，针对土地储备融资规模、风险评估等做好基础分析工作，降低市财政资金压力；三是推进和尝试与资金雄厚的大型房企沟通合作，进行土地一级开发整理；四是专款专用，严格利用土地储备资金用于土地储备相关工作的开支。

（4）针对疫情或可能出现的未知风险，建立预警机制，加强土地储备的监管和风险防范。一是建立与完善土地供求平衡机制，严格按照规划分级、分批、分期地做好土地规划和土地储备，防止出现用地与规划的矛盾；二是建立灵敏的土地价格调整机制，防止土地价格的非正常波动而引起城市建设和发展的波动；三是建立稳定、安全的土地储备融资协调机制，准确把握土地资金占有量、周转量及资金回收时间，降低资金使用成本，规避融资风险；四是进一步强化土地市场基础数据的采集、整理和统计工作，加强市场分析能力，提高市场分析水平，及时发现市场运行中存在的问题，准确研判市场发展趋势，把握市场运行规律，提高驾驭土地市场能力。