我国自然保护地土地权属管理中存在的问题及对策

徐杰

山东省临沂市兰山区自然资源局 山东临沂 276000

自然保护地土地确权是重要的民生问题，不仅关系到每位农民的切身利益，而且影响着社会主义新自然保护地建设，对于我国乡村振兴战略的事实有着重要的现实意义。

1 自然保护地土地确权工作存在的问题

1.1 确权登记困难

土地确权工作应按原承包地的状态，结合实际的土地现状进行相应确权，但此过程存在大量的确权登记难点。自然保护地人口大量外流，自然保护地留守地老人去世，周围邻居或住户不知情，土地原始登记凭证缺失等，导致相关土地确权工作难以有效开展，在实地走访与调查中浪费大量时间成本，增加了调查难度。随着经济结构的调整与自然保护地生产模式的改变，大量资本及生产方式涌入自然保护地，改变了农户的原有生产方式，城村距离不断拉近，自然保护地土地的用途发生了改变，部分耕种土地被改为养殖场、自建房屋、旅游民俗、道路基础设施等，耕种土地面积大量减少，增加了土地确权的实施难度。

1.2 工作推进难

我国人口众多，土地及产权划分情况复杂，基础档案因为年代久远，未实现电子化录入与保存，阻碍了我国自然保护地土地确权工作的开展，降低了工作人员的工作效率。当前，我国土地确权存在硬件上的缺失与相应的技术指导，也未建立起相关土地确权的具体法律条例，大量确权人员及农户没有相关的法律意识，在确权工作中极易与村民发生冲突，导致村民形成抵触情绪，不配合相关确权工作的开展，进而使政策的推行工作阻力加大，工作效率低下。当前，我国大量乡镇确权工作没有相应的指导意见及具体办事流程，挑选的试点地区缺乏代表性。当前，确权工作未能推行与制定出相应的处罚措施及责任划分制度，工作责任未能层层落实，考核标准及考察制度也不甚明确，有待完善与修改。

2 我国自然保护地土地权属管理策略

2.1 完善集体土地征收补偿制度和生态效益补偿机制

一方面，完善自然保护地集体土地征收补偿制度。在法律授权范围内，基于保护生态环境的需要，在符合比例原则的前提下，遵守法定程序且给予公平的补偿。基于现实情况，目前急需提高征收补偿标准，并且对于需要通过生态移民方式迁出自然保护地的居民除了补偿之外，还要关注居民的后续安置和发展问题。另一方面，完善生态效益补偿机制，切实保障所有权人的各项合法权益，包括占有权、使用权、收益权、处分权，保障当地社区的基本经济利益。自然保护地的自然资源尤其是土地资源，承载着经济和生态的双重价值，自然保护地管理机构为了实现保护生态环境的目的，通过各种方式获取集体土地使用权，并向集体土地所有权人支付合理的费用，这是集体土地所有权人实现其经济利益的方式。自然保护地所在地方政府，可以根据本地实际情况，制定相应的生态效益补偿标准，在保护生态环境的前提下，给予当地居民合理补偿。

2.2 在完善集体土地流转市场规则的前提下采取灵活多样的流转方式

《建立国家公园体制总体方案》指出“集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上，优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理”。新修订的《土地管理法》、《农村土地承包法》明确了集体土地经营权的市场化流转方式，并且通过“债权物权化”的方式实现对权利流转的充分保护。在自然保护地集体土地的流转过程中，应发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步实现集体土地所有权人、承包权人和流转对象（自然保护地管理机构）在交易中的平等，充分征求所有权和承包权人的意愿，构建合法、公平、自由的市场交易环境。

2.3 建立社区共建共管共享机制以实现生态保护与居民利益之间的平衡

在自然保护地集体所有土地权属不变的情况下，在实现国家公园分区保护目标的前提下，确保土地权利人依旧能够实施一定的利用行为，充分调动其积极性，最大限度地避免对其利用活动的干扰，可以通过签订保护地役权合同，建立共建共管共享机制的路径来实现。自然保护地管理机构与当地社区居民签订的共建共管共享协议或者保护地役权合同中应将保护自然保护地生态环境和促进自然保护地建设列为目标条款，其次明确双方的权利与义务。

当地社区居民可以在自然保护地体系建设的政策指导下，在当地政府和有关部门的引导下，从供给侧对现有产业进行改革，促进产业结构转型升级。例如，可以依据当地政策规划，在集体土地上开展森林康养、森林旅游、美丽乡村、一村一品等生态服务，既可以满足自身经济需求又可以参与自然保护地的建设，实现利益获取和生态保护的双赢局面。

3 结语

综上所述，土地是自然保护区最基本的生产资料，是农民赖以生存的根本。土地确权是保护生态权益、维护自然保护区稳定的重要工作。为了有序高效地完成此项工作，各级部门需要正视问题、通力配合、完善制度、提升业务水平，为我国自然保护区的稳定发展做出贡献。