近代中国中央统计机关的发展与政府统计工作的推进

关永强 赵雪莹

我国的政府统计与调查工作有着悠久的历史，在夏、商、周时期就已经出现早期的统计实践，之后历朝官书典籍中留存下来的统计数据日益丰富，成为我们了解中国社会经济历史演变过程的宝贵资料。但总体而言，这些工作与近现代意义上的统计调查还存在着明显差异，没有运用专门的统计和调查方法，没有对数据进行深入研究，更没有设置专门负责统计工作的政府机构和官员，没有建立起全国性、系统性的统计制度。直到清末西方现代统计调查的理论和方法传入后，我国才逐渐建立起现代意义上的政府统计制度。1859 年，由英国人控制的海关总税务司开始编制海关年报和贸易统计册，之后又增加了邮政统计和海关对中国主要商品及财政经济状况的调查报告，成为近代中国政府统计调查工作的滥觞。1906 年，清政府设立宪政编查馆统计局作为中央最高统计机关，在其领导下初步建立了中央各部院和地方政府的统计机构与工作规范，启动了一些统计调查工作，成为近代中国政府统计体系真正意义上的开端。北洋政府时期和南京政府初期，由于政局动荡，中央统计机关的地位被严重削弱，政府统计机构体系和制度规范建设均趋于停顿甚至倒退，各项政府统计工作也陷入了各自为政的无序状态。直到1931 年主计处统计局作为新的中央最高统计机关成立以后，才真正领导和建立起从中央各院部到地方省市县的统计机构体系，颁布和实施了一系列全国性的统计法规和制度规范，组织数以千计具备良好专业素质的执业人员，完成了大量高质量的调查和统计工作，为我们从事近代中国研究留下了一大批重要的数据资料，也标志着我国近代政府统计与调查工作由此趋于成熟。

自近代以来，一些曾在国民政府主计处统计局任职的官员，如吴大钧(1932)、赵章黼(甫，1939，1982)、朱君毅(1941，1988)等就曾对近代中国主要统计机构和工作情况进行过考察和回顾，李惠村和莫曰达(1993)、莫曰达(2006)以及王德发(2017)等学者也出版了近代中国统计史方面的专著。但总体而言，学界还没有对近代中国中央统计机关的发展历程及其对政府统计工作的推进情况进行全面的专门研究，而近代政府统计调查在规模、质量和统计数据的可比性等方面相对于民间同类研究的优越性，则提示我们应当更加重视这些政府统计工作和数据资料，在了解其产生过程的基础上加强对这些数据的质量甄别和使用。近年来，米红等(1997)关于近代人口资料的比较研究，马敏和陆汉文(2005)关于民国政府统计资料的分析，章宏伟(2003)、吴松弟(2011)对海关资料的深入挖掘，关永强和王玉茹(2015)对经济讨论处的考察，张海荣(2018)关于晚清学部的研究，以及宋丽智(2007)对超然主计制度的研究等，都深化了我们对近代中国政府统计机构、统计制度和统计调查成果的认识。本文尝试在学界以往研究的基础上，全面梳理近代中国中央统计机关的发展历程，进而对其领导下的政府统计机构设置、人员管理、制度规章建设和主要统计工作实践做一个初步的回顾与分析，希望可以深化我们对近代中国政府统计数据基本状况及其产生背景的认知，进而提升我们征引和修正近代政府统计数据的能力，推进近代中国社会经济史的研究。

本文共分六个部分，第一部分至第三部分依次分析清末、北洋政府和南京政府初期的中央统计机关及其对政府统计机构、制度及工作的推进情况；第四部分和第五部分以国民政府主计处统计局为中心，分别考察其领导下的机构制度建设与工作实践情况；最后部分为小结。

一、清末宪政编查馆统计局的设立与近代政府统计体系的初创

1905 年，清政府为预备立宪而设立考察政治馆，直属军机处，在军机处大臣督饬下研究与中国国情相宜的各国政法情况，以供立宪改革参考。立宪运动正式启动后，1907 年8 月将考察政治馆更名为宪政编查馆，负责统筹立宪事务，参酌各国宪法，同时搜集各省情况，作为立宪依据，下设统计局、编制局、官报局和译书处、图书处、总务处等机构。其中，统计局作为全国最高统计机关，负责从各部院和地方搜集资料并向上汇总，为宪政改革的大政方针的制订提供参考。宪政编查馆统计局由沈林一、钱承鋕担任正副局长，下设三科：第一科负责外交、民政、财政统计，第二科负责教育、军政、司法统计，第三科负责实业、交通、藩务统计，各科根据自身事务的繁杂程度配有三到四名科员。

1907 年10 月，光绪帝颁布上谕，要求各省设立调查局，由本省督抚选派人员担任总办，下属统计科分设三股，分别负责宪政编查馆统计局三个科业务的对应调查工作。1908 年，清政府在中央的民政、度支、陆军、邮传、农工商、学等部和大理院也分别设立与宪政编查馆统计局工作对应的统计处；同时，各省督抚也分别饬令下属诸司、道及府、厅、州、县各衙门添设统计处，在机构和业务上都与宪政编查馆统计局的三个科相对应。中央各院部统计处和各省调查局在业务上均接受宪政编查馆统计局的指导，而各司、道及府、厅、州、县的统计处则接受该省调查局的指导，由此在形式上初步建立起一套政府统计机构体系。

1909 年，宪政编查馆统计局接到各地方咨报，反映未能收到颁发表式，所有调查各事无从填报，于是在各部和各省咨送表册的基础上详加复核，统一统计表式。在1909 年至1910 年间，奏定统计表总例14 条，对统计概念、统计事项、时间断限、统计门类与纲目、统计事实与核实、统计比较、报送频率、表内格式、表中名词、表式填注、表式大小、数目用法等都进行了明确规定；按照门类编订了民政统计部表76 种及省表72 种，财政统计部表90 种及省表88 种，外务统计部表37 种及省表17 种，教育统计部表67 种及省表40 种，司法统计部表60 种及省表41 种，实业统计部表53 种及省表38 种，并对各表格的编制意图和填报方法一一进行了详细解说。与此同时，陆军部、邮传部、民政部、度支部、农工商部、法部、外务部和理藩部等中央各部院也分别拟定了各自所属的具体统计表样、调查内容和相关规定，经过宪政编查馆统计局审核使用。这些统计调查表式也就成为了近代中国最早的全国性统计规范。

由于机构草创，未能形成有效的管理机制，又严重缺乏专业的统计人员，清末宪政编查馆统计局能够指导和影响的主要是中央各部院，而对地方则缺乏有效的约束力。在宪政编查馆统计局颁行各类统计表式后，“各省依限造报者不过十之一二，其余或经造送而尚多阙误，或请宽展而仍复逾违”①上海商务印书馆编译所.大清新法令(1901—1911)(点校本)(第八卷)[M].北京：商务印书馆，2010：58.。中央各部院则在宪政编查馆统计局的指导下，完成了数项较有价值的调查统计工作。其中规模最大的是1908—1911 年民政部开展的全国户口普查，该调查先查户数，再查口数，但截至辛亥革命爆发时仍有部分省份未及时上报口数调查结果，因而最终只能主要根据户数和推算的户均人口得出全国人口数。一方面，由于这次普查是为筹备立宪而确定各地区议员人数，清廷出于政治偏见而有意低估了关内各省的户均人口数(关内户均5.5 人、关外户均8.38 人)，加之统计方法不尽科学，一些地方官员敷衍了事，因而备受批评；另一方面，这次调查作为我国近代的第一次人口普查，覆盖地区较为全面，也得到学术界的广泛重视。此外，农工商部编印过1907 年和1908 年的农工商统计表，学部编印了1907 年、1908 年和1909年的教育统计图表，邮传部刊印了三次交通统计表，法部完成了三次统计表，大理院也完成了两次统计表，还有陆军部和海军部的统计表以及度支部对各省岁出入总数的调查、1896 年中外纱厂调查、1901 年长江流域缫丝业调查和1907 年工业调查等。这些工作共同构成了近代中国政府统计工作的开端。

二、北洋政府时期中央统计机关的弱化与政府统计工作的维系

北洋政府基本沿袭清末统计制度，1912 年在中央政府的外交、内务、陆军、海军、司法、教育、交通、农林和工商等部设立统计科，1914 年在总统府政事堂设立主计局专司与财政相关的统计工作，同时在蒙藏院、大理院、币制局、全国水利局和航空署等机构也相继设立统计机关。但作为中央最高统计机关，直到1916 年撤销政事堂及组建国务院之后，才正式设立直属于国务院的统计局，由吴廷燮担任局长，主要负责统一各部院的统计工作、汇编统计报告和召开各官署统计会议等。在地方层面，各省政府虽然自1913 年开始先后设立统计机关，但各地的具体情况很不一致，有的设统计局，有的设统计处，有的则设统计股；只有很少的几个省在县级也设立了统计机构。此外，1920 年，财政总长周自齐还邀请端纳和刘大钧等创办经济讨论处，同样直属国务院，作为专司经济调查和经济信息搜集与传播的政府机构，在全国各重要城市都派驻有调查人员。

总体而言，北洋政府时期虽然有了名义上的中央最高统计机关，也建立了中央各部院和地方各省的统计机构，但国务院的统计局并不能真正地指导和管理全国的统计工作。国务院统计局本身并没有办理任何清查事务，也没有自行搜集资料和具体指导统计工作，只是使用各部汇总的统计资料、文书表格和调查报告，在1918—1923 年刊印了69 期《统计月刊》，编纂了《民国行政统计汇报》，始终没能建立起全国统一的统计计划和工作制度。中央各部和各省也都各自为政，互不相谋，只是根据自身需要来进行统计调查。特别是北洋政府后期，由于政局动荡，各省向中央汇报的调查和统计资料日益减少，质量上也出现了很多问题。与清末相比，北洋时期的中央统计机关在机构与管理上都呈现出弱化和退步的趋势，导致各项统计和调查规范建设也停步不前，直到北伐战争前都没能得到改善。

尽管如此，北洋政府中央各部院自行开展的统计工作也产生了一些成果，而且经过清末以来工作经验的积累，这些统计和调查在技术层面也有所提高，值得学界重视，兹录于下并略作评论。(1)人口清查。1912 年，为举行议会选举，内务部进行了新的人口清查，范围包括江苏、浙江、江西、湖北、湖南、四川、直隶、山东、山西、河南、陕西、甘肃、福建、云南、贵州、辽宁、吉林、黑龙江、新疆等19 个省份以及绥远和京兆两个特别区。这次调查所得的人口数较清末调查所得有所增加，但各地上报的数据质量参差不齐，有的县男女人数完全相等，有的县男女人数相差数十倍，而且广东、广西、安徽、西藏和青海等省份并没有上报调查结果。(2)工、农、商业清查。自1912 年开始，工商部和农林部分别主持了对全国工业和农业的清查，同时要求各地商会进行商业清查；1913 年，两部合并为农商部，其统计结果由农商部统计科编制《农商统计表》，在1914—1924 年分十次整理公布。这些统计数据作为当时唯一的全国性政府官方数据，具有非常重要的价值；但和人口数据一样，其统计质量也存在着严重的问题，各地上报数据中颇多舛误不实之处；而且由于政局动荡，在第五次农商统计之后，报告的省份逐年减少，在第十次《农商统计表》中，已经从最初的23 个省减少到了6 个省，此后即告中断。此外，经济讨论处也发行了中文《中外经济周刊》和英文周刊《Chinese Economic Bulletin》、月刊《Chinese Economic Monthly》，刊载了大量关于各地工业、手工业、农产品、矿产品、贸易和金融等方面的统计资料和调查报告。财政部1913 年因善后大借款而成立盐务稽核所后，还曾逐年在其年报中刊布盐的消费和税收情况。(3)物价调查。除工、农、商业清查外，农商部还曾要求各地商会对全国103 种商品价格进行调查，后汇编为各年度的《全国物价统计表》刊行。1919年，财政部为研究修订税则，在上海设置驻沪调查货价处，开始编制上海趸售物价指数，1925 年又编制上海输出入物价指数，后还与北平社会调查所合作编制上海生活费指数，并在1923 年和1925 年创办《上海货价季刊》和《上海物价月报》。(4)地矿统计。隶属于农商部的地质调查所，曾派地质学家对全国矿产和矿藏进行调查，相关内容陆续在《农商统计表》内公布，并于1921 年和1926 年先后汇总刊行了第一次和第二次《中国矿业纪要》；此外，还在1919 年创办《地质汇报》。(5)交通统计。自1913年开始，交通部逐年编制《交通部统计图表》，包括路、邮、电、航四大类。其中以铁路统计表最为精确详尽，由铁路会计委员会拟定年报格式，令各路依式造表，每年在交通部汇总。(6)司法统计。从1917 年到1923 年，司法部逐年编印了民国三年至民国九年的《民事统计年报》和《刑事统计年报》，涉及司法行政、民事案件、刑事案件、监狱等统计。1925 年，大理院也刊行了民国元年至十年的《大理院民事及刑事案件统计表》，涉及大理院组织人员所办理的各类案件。(7)教育统计。从1912 年至1916年，教育部编印了五次全国教育统计图表。

三、国民政府初期纷繁的政府统计机关与统计工作的无序展开

南京国民政府成立后，按照《建国大纲》要求，训政时期要调查户口、测量土地；历届中央会议决议也需要限期完成租佃情况和工人生活情况的调查，这就要求必须尽快开展各项统计工作。于是中央各院部均纷纷成立自己的统计机关，但由于各自为政，其统计机关的设立缺乏一定之规，显得非常混乱，有的设统计处，有的设统计司，有的设统计科，有的设调查科，有的设统计股，有的设专员办理统计工作，还有一些则由其他部门兼办统计事务，名称纷繁复杂，缺乏统一的标准。总体而言，中央四院、十二部和四委员会的正式统计人员合计为276 人，包括司长1 人、处长2 人、科长21 人、科员108 人、办事员21 人、书记35 人、调查员37 人以及专员、技正、技佐等。其中，规模最大的立法院统计处下设五科，分别掌管农业和其他天然资源统计、人口劳工和社会统计、工商及一般经济统计、法律政治及教育统计、文书庶务；有处长1 名，科长5 名，专员3 名，调查员若干和书记员若干，还有分布全国的调查报告人员两千多人。至于各省市地方的统计机构，一般是在各厅处或者市政府秘书处设置统计股或专员办理统计事务，具体情况各不相同，但基本都没有在省政府直接设置总的统计机关。

这一时期最为重要的政府统计和调查工作大多是由立法院统计处主持完成的，调查结果均刊登在立法院统计处的期刊《统计月报》上。其中，由立法院统计处直接派调查员完成的主要有8 项：(1)南京、上海、无锡、武汉、广州和北平六城市的5173 户农工商店雇员家庭情况和经济收入调查；(2)无锡、广州、顺德、武汉的599 家工厂和182 处作坊的资本、生产情况和工人、工资调查；(3)576 家外国在华投资企业调查；(4)江宁县270 个村农户的农田、耕作情况和农业人口调查；(5)江苏市场上米、麦、茶、丝、棉等主要农产品调查；(6)哈尔滨、长春、安东、营口、大连、青岛、天津、汉口和上海等市场上主要农产品的价格统计；(7)上海、广州、香港、南京的工资统计；(8)南京、北京、上海的零售物价调查。由立法院统计处制订方案并在当地政府、相关人士或邮政系统协助下完成的主要有4 项：(1)全国1500 个村的农佃制度调查；(2)1359 个县农民人数、土地面积和农业产量统计；(3)23 个省605 个县的农作物播种时间与温度雨量关系调查；(4)346 个县的教育统计、300 余个县的道路统计和各地医院统计。

此外，还有一些其他院部主持开展的统计调查也值得关注。例如，1928—1929 年内政部主持的全国户口调查，其不足之处在于，这次调查只覆盖了当时的13 个省和5个特别市，其余省份并未按时上报，而且各省份调查方法并不统一，也没有完全按照内政部的户口调查表格进行填报。1930 年，工商部也对全国30 多个城市的工人生活和生产情况进行调查，汇编为《全国工人生活及工业生产调查统计报告书》，数据资料非常翔实。北洋政府时期的一些政府统计工作也得以延续，比如，1928 年，交通部续编《中华民国交通统计图表》；1929 年，地质调查所第三次续编《中国矿业纪要》；1931 年，教育部也开始编辑《第一次中国教育年鉴》。

总体而言，这一时期中央政府各院部的统计机构繁多，但由于缺乏最高统计机关的指导和协调，往往受限于本机构的人力物力，难以开展大规模、系统性的统计工作；而且各自为政，彼此的统计调查工作往往出现重复紊乱的情况，对统计方法和规范也不加以沟通，即使是最基本的人口统计，“南京、上海、北平等处，调查表式已经不同，编成统计，南京又与浙江互异……这种表式，放在一起，简直无法比较”。①刘大钧.我国的统计[J].统计月报，1929(1)：36-41.这种无序状况即使相对于前述晚清时期也是一种退步。1930 年，为加强统计机关之间的联络和弥补统计中心机关的缺失，各中央机关临时推选规模最大的立法院统计处召集联席会议，了解各机关已完成的统计工作并对未来的统计计划进行合理分工，还组织中国统计学社来增进统计学理论方法的研究和学术交流，同时建议政府尽快设立新的中央最高统计机关来进行统一管理。

四、超然主计制度的提出与国民政府主计处统计局的建立

1928 年，立法院财政委员会委员卫挺生指出，财政收支、预决算、审查和会计规程都由财政部和各省市财政厅局控制，没有独立的专门组织机构，易受上级长官的支配而滋生舞弊，应该建立一套超然主计制度来解决这一问题。这项制度包括三个主要方面：一是将岁计、会计和统计三个部门合组为一个具有连环性的主计机关，岁计预算编制以统计为依据，会计事务处理以预算为准绳，统计工作推行则有赖于会计和岁计配合，三者互为体用，合为一体；二是主计机关管理上的联综性，各机关主计人员既是所在机关办理预决算、会计和统计工作的职员，对本机关的长官负责，又是上级主计机关的派出人员，要对上级主计机关负责；三是负责预决算、会计和统计的机构与人员具有超然地位，本机关的长官不能决定其去留，而直接接受上级主计机关的训练、考核、迁调和任免。1929 年，美国甘末尔顾问团受国民政府邀请来华访问时，对超然主计制度的思想表示认同，并提出进一步的完善意见，形成了更完整的制度框架。随后，由立法院院长胡汉民提出议案，经国民政府中央政治会议通过，由立法院财政委员会起草国民政府主计处组织法案。1930 年11 月，《国民政府主计处组织法》正式公布。1931年4 月1 日，国民政府主计处正式成立，这也标志着国民政府超然主计制度的确立。

主计处作为全国最高主计机关，直接隶属于国民政府，与文官处、参军处并列，超然于五院之外。主计处设主计长一人，主计官六人，通过由主机长和主计官每周举办的主计会议来处理各项事务，主计长总揽处务；下设岁计局、会计局、统计局三个局和一个秘书室，三局分别为岁计、会计和统计的最高管理机关，每局设局长一名，副局长一名，各局长和副局长同时兼任六名主计官。国民政府时期先后担任主计处主计长的有陈其采(1931—1946 年)、徐堪(1946—1948 年)和庞松舟(1948—1949 年)，先后担任统计局局长的有刘大钧(1931—1933 年)、吴大钧(1933—1947 年)和朱君毅(1947—1949年)，担任统计局副局长的有吴大钧(1931—1933 年)、朱君毅(1933—1947 年)和赵章黼(1947—1949 年)。主计处统计局下设五个科①1947 年，统计局增设了第六、第七两科，主要是因为国民党将党费从国家预算内划出，以示还政于民，但为维持中央党部的人员开支，借由主计处统计局的名义给他们发放工资，因此这两个科虽然名义上属于统计局，但人员仍在中央党部办公。，第一科为人口及社会统计，主要涉及人口、家庭、教育和卫生等；第二科为产业统计，涉及农、林、渔、矿、畜牧及其他天然资源；第三科为经济及财政统计，涉及金融、物价、工商、交通和财政等；第四科为政治及国际统计，涉及立法、司法、外交和军事等；第五科为总务及人事统计，负责办理统计人员的任免迁调事务；每科设科长一名，科员十人到二十人。

《国民政府主计处组织法》明确规定，主计处统计局作为全国最高统计机关，负责全国各机关统计工作范围的划分、统计事务的指挥与监督以及各机关统计人员的任免、迁调、训练与考核和各种统计图表格式的制定、颁行及一切编制统计办法的统一。该机关的成立大大推进了近代中国政府统计与调查机构体系的建设和制度规范的标准化。在统计机构体系建设和人员管理方面，主计处主计会议于1934 年和1935 年分别提出在各省和中央各部门设置统计机构的议案，由国民政府转令行政院通饬执行。在中央层面，相继核准《中央各机关统计室组织和办事通则》和《中央各机关统计组织法规》，根据统计事务的繁简情况在中央各院、部、委等机关分别设立统计处或统计室，统计处的长官为统计长，统计室则为统计主任或统计员①具体而言，在内政部、财政部、工商部、教育部、交通部、社会部、司法行政部和司法院设立统计处，主管长官为统计长；在总统府、行政院、立法院、监察院、外交部、农林部、粮食部、水利部、卫生部、地政部、侨务委员会、资源委员会、考选委员会、铨叙部、审计部和新闻局设立统计室，长官为统计主任；在考试院、蒙藏委员会和中央研究院也设立统计室，但长官为统计员。。在地方层面，先后公布《地方行政机关统计组织暂行规则》《省(市)政府统计室组织规程》《县(市)政府统计室组织规程》和《各省市政府统计处组织规程》，在各省政府或直隶于行政院的市政府设置统计处，长官为统计长②由于各省政务繁简以及经济、历史和地理等情况各不相同，实际的机构设置并不完全划一，截至1937 年5月，设统计长的省份有江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、福建、台湾、广东、广西、云南、贵州、河北、山西、河南、陕西、甘肃、辽宁、辽北、热河、察哈尔、绥远和宁夏，城市有南京、北平、上海、天津、青岛和重庆；设统计主任的省份有青海、安东、松江、合江和兴安，城市有哈尔滨。；在各省政府所属机关和市、县政府设统计室，长官为统计主任或统计员。到1937 年全面抗战前，中央及其所属机关共设立统计处8个、统计室669 个；地方政府中各省设统计处31 个、统计室6 个，各市政府所属机关设统计室338 个，县政府设统计室852 个；全国统计机关合计1904 个，专业统计人员4945 人。这些统计人员虽然仍然常常不敷使用，但基本能够维持起全国统计机构体系的运转，是晚清以来政府统计工作的一大进步。

根据1936 年公布的《主计人员任用条例》及其《实施细则》，所有统计人员都必须接受正规统计学教育，具备相应的专业业务资质③例如，统计长应为教育部认可的国内外大学或独立学院专修统计学科毕业，并在各官署或公营事业机关曾任与委任职相当的统计职务四年以上，或在教育部认可的国内大学或独立学院作为专职教授讲授统计学科四年以上，并有专门的著作经过审查合格才可任职；统计主任需要在教育部认可的专科以上学校专修统计学科毕业，并在各官署或公营事业机关曾任与委任职相当的统计职务三年以上，或在教育部认可的专科以上学校教授统计学科三年以上，并有专门的统计著作审查合格；统计员则必须在教育部认可的专科以上学校专修统计学科毕业，并在各官署或公营事业机关曾任与委任职相当的统计职务两年以上。。所有统计人员都属于国民政府主计处的派出办事人员，其额员编制由主计处决定，薪俸比照所在机关标准确定，工作经费也由主计处规定，日常工作接受上级统计机关和所在政府长官的双重指挥。其中，中央政府各机关、各省政府及直属行政院的市政府的主计机关统计人员由国民政府主计处主计会议进行任免；省属机关和各县市政府的主计机关统计人员由省政府主计机关呈请国民政府主计处任免；县市所属机关的统计人员由各该政府主计机关呈请省政府主计机关任免并在国民政府主计处备案。

在统计与调查的制度规范建设方面，主计处统计局还促成了1932 年《统计法》和1934《统计法实施细则》的公布实施，对统计工作的各个环节都做了详细规定；并在1933 年拟定《各机关汇送全国统计总报告材料应用表格》，共40 类480 个表格样式，对各机关和各级政府向主计处汇送的统计材料进行了统一化和标准化；1938 年到1944 年间又陆续制定《公务统计方案拟定方法说略》《中央各机关公务统计方案举例》《中央政府公务统计纲目》《省市政府公务统计方案》《县政府公务统计方案》等一些规章制度，明确规定各级政府的公务统计科目、范围以及统计材料的等级与汇报等内容；再加上1931 年、1934 年和1947 年对前述1930 年《国民政府主计处组织法》的多次修订，使得近代中国的政府统计工作逐渐走上了制度化、规范化和标准化的道路。

五、国民政府主计处统计局主持完成的主要统计与调查工作

作为国民政府时期的中央最高统计机关，主计处统计局在1931—1949 年间主持完成的主要统计和调查工作大体可以概括为四个方面。

一是《全国统计总报告》《中华民国统计提要》《中华民国统计简编》和《中华民国统计年鉴》的编纂。《全国统计总报告》包括全国资源、社会、经济、军事和文教卫生等各方面的基本状况，展现政府的施政计划与成绩，既有考核监督的作用，也可作为国家下一年度的计划依据，该报告并不公开刊布，仅供党政机关内部参考。主计处统计局自1933 年开始筹备编制，到1935 年完成第一次《全国统计总报告》，包括疆界、地势等36 个大类；以后因受战争影响，直到1939 年才完成第二次《全国统计总报告》的编制，共25 大类、343 张表格；此后随着相关制度规范的统一和标准化，其编制也日益顺利，在1943—1947 年依次编制完成了第三次到第七次《全国统计总报告》。由于《全国统计总报告》并不公开出版，主计处统计局于是在各年度总报告中选择可以公开的部分，概括其精要，分别在1935 年、1940 年、1945 年和1947 年编纂了四辑《中华民国统计提要》，向社会公布，其中以第一辑的资料最为详细丰富，此后各辑则增加了国际比较内容，并以中英文对照刊行。1941 年，主计处统计局在1940 年辑《中华民国统计提要》的基础上进一步精简，并选取1941 年新数据和机密资料补入其中，编印为《中华民国统计简编》，专供党政机关负责人员检查和中央训练团教学使用。1947 年，主计处统计局和其他中央各机关统计处室共同编纂《中华民国统计年鉴》，除统计数据外，还辅以大量文字对数据进行详细解释，次年经政府核定公开发行。

二是《统计月报》和《统计期讯》等期刊的编印。主计处统计局成立后，随即开始从全国统计机关特别是中央各部院统计处室报送的资料中选取具有连续性的统计数字，在期刊《统计月报》上进行刊载，自1931 年10 月至1934 年12 月，出版了26期；1935 年改为《统计季报》，至1936 年底，共出版8 期；1937 年又将名称改回《统计月报》，为连续性起见而接续1934 年的期号往后编排，从第27 号一直出版到1948年的136 号(期间曾因迁都复员而在1946 年停刊一年)。《统计月报》和《统计季报》包括人口、生产、物价、金融与商业、贸易、财政、交通等各类数据和调查报告，并附各国统计摘要和统计法规，资料非常丰富；为促进国内统计机构间的信息交流，还有对国内重要统计调查机构的介绍、统计通讯和主要统计刊物资料索引等栏目。此外，自1934 年下半年以后，随着主计处统计局汇总的统计资料日渐丰富，其中有很多可供专门研究的参考内容，于是另行刊布《统计期讯》九种，分别为《金融：上海现银移动状况》(1934 年8 月—1937 年3 月)、《财政：各省市财政收支系统》(1934 年7 月—1936 年11 月)、《资料：统计资料索引》(1934 年5 月—1937 年6 月)、《法规：现行法规目录》(1934 年7 月—1935 年6 月)、《卫生：主要都市人口死亡之病因统计》(1934 年10 月—1936 年8 月)、《煤矿：煤矿统计》(1934 年11 月—1935 年3 月)、《物价：中国每日物价指数》(1935 年5 月—1937 年5 月)、《监犯：入监人犯统计》(1935 年11 月—1937 年4 月)、《交易所：中国交易所交易品市况统计》(1937 年4月)，除第九种仅出一期以外，其余均为月刊。

三是户口、工农业及日用品调查。户口普查工作的筹办始于1937 年4 月，但由于战事而陷入停滞，直到1939 年和1940 年才对四川省合川县沙溪镇和嘉陵江三峡试验区进行试查。在此基础上，1941 年拟定《户口普查条例(草案)》和《四川省选县户口普查方案》，选定四川彭县、双流、崇宁三个县作为试点区域，由主计处统计局与四川省政府各分担20 万元调查经费，组建户口普查委员会，统计局局长吴大钧担任主任委员，于1942 年2 月开始训练各级普查人员，4 月进行实地考察，主要是利用保甲组织办理普查并以普查结果厘正保甲组织，到11 月完成基本报告，1943 年4 月出版《四川省选县户口普查总报告》。工业调查主要有三次，1931 年，主计处统计局与实业部、上海国定税则委员会、上海市社会局、交通大学和中国经济学社六个单位联合对上海机械制造业进行调查，结果编印为《上海之机制工业》一书；1942—1944 年，主计处统计局拟定工业普查方案初稿并选定重庆纺织业制成各种调查表，督导重庆市政府统计室进行了试查；1945 年，主计处统计局还对四川省江北县的农村副业、手工业和新式工业进行了工业调查。农业调查方面，主计处统计局曾制定有关全国农业调查的计划，希望对全国农业从业人数、耕地面积和果树、家禽、家畜数量等进行清查，但始终未能执行。此外，主计处统计局为平抑战时物价飞涨，还对重庆市的米、面、植物油、煤、布、盐、纸等主要日用品的生产、运输和销售情况进行过详细调查，于1941 年编写了《重庆市七种日用品调查初步报告》。总体而言，上述户口、工农业及日用品调查都仅限于地区性的试查，虽然积累了经验，但由于当时条件所限，均未能推广为全国普查。

四是经济指数、战争损失等统计资料的搜集与统计丛书的编纂。为了解市场波动情况，1935 年5 月，主计处统计局在前述《统计期讯·物价》月刊发布了“中国每日物价指数”，以1934 年10 月14 日为基期和开端，至1937 年4 月30 日止。全面抗战期间，主计处统计局于1941 年和1942 年先后颁布《各省重要市县公务员生活费指数查编办法》和《物价调查与统计方案》，要求各省市政府统计机关上报辖区内公务员生活费指数和各类物价指数，以1937 年上半年为基期编制了“各重要市县公务员生活费指数”和“各重要都市趸售物价指数”“各重要都市零售物价指数”，分别持续到1948 年和1949 年。为统计日本侵华战争给我国带来的损失，主计处统计局在1939 年和1940 年地方政府上报资料的基础上，编写了《抗战中人口与财产损失统计试编》和《抗战中人口与财产所受损失统计》。此外，主计处统计局还编写过《四川省统计资料索引》及《四川省物资及经济统计资料报告》，并计划编印12 种中国问题统计分析，最终只印行了三册，分别是《中国土地问题之统计分析》《中国租佃制度之统计分析》和《中国人口问题之统计分析》。

六、小 结

总体而言，从清末以宪政编查馆统计局为中心的政府统计体系初步建立，经过北洋政府时期统计管理机构的弱化、退步和国民政府初期各机关的各自为政、缺乏统一管理，到1931 年以后主计处统计局的成立和超然主计制度的确立，近代中国的中央统计主管机关和政府统计制度逐渐从初创走向成熟，不仅建立起一整套从中央政府到地方县市的全国性机构体系，而且拥有了一大批具备良好专业素质的统计调查人员，形成了统一化和标准化的统计法规和制度规范。

当然，不仅晚清和北洋时期的中央统计机关存在诸多不足，国民政府的超然主计制度也仍然有很多问题，主计处统计局在实践当中还有颇多不如人意之处，并遭到了一些学者和官员的批评，国民政府虽然在1948 年对超然主计制度进行改革，将主计处从国民政府划归到行政院之下并更名为主计部，却仍然不能改变整个国民政府自身存在的深层次矛盾，因而其最终取得的成就也比较有限。然而，在历任中央统计机关局长的主持和推进下，近代中国政府机构还是完成了一大批具有较高水平的统计调查成果，与近代民间机构、团体和学者个人组织的统计调查相比，这些调查统计不仅规模更大，而且质量相对稳定可靠，能够在不同地区和不同时间点基本保持统一的统计调查方法，使同类数据更富于可比性和可加总性。本文以上对近代政府主要统计资料的梳理，也尽可能为其提供了相关的背景信息，希望能有助于学者按图索骥，运用这些史料进行更为深入的定量研究。限于笔者所见，以上讨论中难免有挂一漏万之处，敬请学界专家惠予指正。