以营商环境法治化推进广州探索建设自由贸易港

陈 敏 黄丽霞

（广州华商学院 广东广州 511300）

“自由港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域。”建设自由贸易港是我国扩大对外开放、迎接经济全球化和贸易投资自由化挑战的重要举措。党的十九大报告明确提出“探索建设自由贸易港”，2018年4月中央明确支持海南探索建设中国特色自由贸易港。其后，2018年5月广州提出“积极申报设立广州自由贸易港”。我国建设自由贸易港必须借鉴世界成功经验，发挥自身优势，为自由贸易港的建设奠定基础。从香港、新加坡、迪拜的建设模式可以看出，世界上成功的自由贸易港有一个共同的特质，即拥有法治化的营商环境和精准的建设目标定位。广州具有建设自由贸易港的硬件条件、经济基础等积极因素，近年来日益优化的法治化营商环境将成为促进广州探索建设自由贸易港的又一有利因素。本文拟对发挥广州营商环境法治化的优势加快探索建设广州自由贸易港的相关问题进行探讨。

一、营商环境法治化适应自由贸易港建设需求

自由贸易港的发展经历了从初级到成熟、从单一到综合的历程。在世界经济一体化的背景下，新建设的自由贸易港要在世界范围内具有竞争力，不仅需要在完善基础设施、增强互联互通等硬件方面具有显著优势，更需要构建具有国际竞争力的软环境，包括完善的国际投资贸易制度、高效透明的市场管理体制以及优良的法治化营商环境。营商环境法治化，能够更好地契合自由贸易港建设的需求。

（一）营商环境法治化保障自由贸易港相关法律制度的完善

自由贸易港对法律体系的完善提出了较高要求。自由贸易港所实施的是不同于一国境内其他区域的充分开放的经济政策体系、管理体制与税收优惠制度，如自由贸易港的服务贸易与货物免受海关监管，在金融、投资、国际贸易与人员流动等领域更为宽松自由，这些贸易举措对于一国原有的贸易管理制度形成颠覆性冲击，因此必须首先获得法律授权。自由贸易港对于创新性政策具有较高要求，而政策创新必须以完善的法律体系为前提，凭借完善的法律体系为自由贸易港创新性建设提供制度保障。此外，在贸易自由与投资便利化的前提下，仍需要健全的法律制度体系对市场主体的经营行为进行事中或事后监管，如香港就以《证券及期货条例》强化对离岸业务的监控，防范因政策创新可能引发的市场风险。总之，建设自由贸易港必须注重立法的规范和保障作用，以法律体系的完善维护自贸港内的经济体制改革，为自由贸易港创造良好的市场环境，规范市场主体的行为，保障市场主体的权利。

营商环境法治化能够为自由贸易港相关法律体系的完善提供保障。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”营商环境法治化贯彻立法先行的理念，通过发挥立法的引领、推动和保障作用打造有法可依的营商环境。营商环境法治化在立法完善方面提出了从上到下两个层级的要求，不仅包括国家层面法律制度的完善，也包括地方政府的法治建设，这与自由贸易港相关法律体系的完善路径高度一致。由于自由贸易港的制度创新涉及金融、税收、海关、经济等基本法律制度，根据我国《立法法》的规定，这些法律制度的变通只能由国家立法进行；而在自由贸易港建设与运行过程中，根据促进贸易发展与实际管理的需要，国家还要授权地方政府根据实际制定或修改相关地方性法规制度，准确衔接国际惯例和通行规则，以适应自贸港高度开放的实际需求，建立并完善自由贸易港法律体系。因此，营商环法治化建设不仅可以促进自贸港法治环境的优化，还可以同步提高地方立法水平，进而加快自由贸易港相关立法的进程，促进自由贸易港相关法律体系的完善。

（二）营商环境法治化行为约束政府在自由贸易港的行政管理

自由贸易港对政府行政管理行为的限制提出了更高要求。“自由贸易港建设的核心是减少对各种要素流动的人为限制，最大限度地实现资源的优化配置。”自由贸易港内的企业需要获得更大的自主经营权，行政管理对市场的干预则应尽可能被限制。如香港在市场准入方面尽量简化商事登记程序并提高登记效率；新加坡政府的服务性特征更为明显，如实施便捷通关计划，提高政务服务效率。虽然自由贸易港运转离不开政府监管，市场监管体制的构建是推进实施各项政策创新的必要前提和基础要件，同是自由贸易港自身软实力、软环境的集中体现与核心内容，但政府必须严格按照法定范围和程序履行监管职责，在履行监督职责与保障经营自由间寻求平衡。如新加坡特设金融管理局统筹行政管理与金融监管工作，以有效监管促进金融市场的进一步开放。可见，基于贸易自由和投资便利的要求，自由贸易港内政府行为应注重同时提高政务服务与监管实效，以服务市场主体为目标，尽可能减少行政管理行为对市场的干预。

营商环境法治化能够对政府的行政管理行为进行约束，有利于提高政府服务水平。在此背景下，政府的监管被限制在法律规定的范围之内，更多的是为市场提供服务。营商环境法治化还要求健全政府的依法决策机制，制定实施与经济发展相适应的行政决策，赋予市场主体自由，保护市场主体利益，激发市场发展潜力。在办理纳税和跨境贸易等方面，放宽外资准入，缩减负面清单，完善投资保护制度，为创新创业、企业发展提供更好的营商环境。营商环境法治化对政府服务的要求与自由贸易港的需求相呼应，将促进政府大力提高政务协调能力，切实提高行政管理与服务的效率，进一步促进政府职能的转变，建立与国际规则相适应的行政管理模式，实现自由贸易港行政管理的科学、便捷与高效。

（三）营商环境法治化为完善自由贸易港的纠纷解决机制提供保障

自由贸易港的建设与运行对纠纷解决机制的完善提出更高要求。自由贸易港内的商业活动具有较强的创新性，这将导致其商业活动中伴随着复杂的利益冲突，进而导致商业纠纷多发，成为降低商事效率的重要原因，这决定了自由贸易港内需要建立健全纠纷解决机制，完善诉讼、调解、仲裁等多种纠纷解决途径，还要具有快速解决纠纷的优势。同时，由于自由贸易港大量吸引外资和进驻外企，具有较强的涉外性，这要求自由贸易港内实施符合国际商事规则的法律制度，构建与国际商事规则相匹配的纠纷解决机制。例如新加坡设立了专门的自由贸易港国际商事法庭，还建立起集合调解、仲裁、诉讼等多种争端解决方式的多元化纠纷解决机制。此外，自由贸易港内金融创新、贸易创新的特点决定其纠纷解决机制中要建立完善的在线纠纷解决机制，并注重强化对海商事纠纷、知识产权纠纷的公平公正解决。

营商环境法治化能够促进自由贸易港多元化纠纷解决机制的建立与完善。营商环境法治化在两个方面促进多元化纠纷解决机制的完善，与自由贸易港要求的高效、便捷、多元纠纷解决机制不谋而合。其一，营商环境法治化致力于司法体系的完善与公正。营商环境与司法环境密不可分，公正的司法不仅可以发挥法治教育和宣传功能，也为各类经营主体带来稳定的预期结果，人民法院在保障市场主体合法权益、构建法治化营商环境中发挥着不可或缺的重要作用。其二，营商环境法治化还要求仲裁、调解（包括行业调解与政府调解）等多元非讼纠纷解决途径的完善。非讼纠纷解决方式充分尊重当事人的意思自治，且具有程序简捷、处理高效、保密中立、机动灵活的特点，尽快恢复遭到破坏的商事合作关系。总之，营商环境法治化背景下的纠纷解决机制完善，集合了司法的公正、高效、权威与非讼纠纷解决机制的灵活、快捷、保密特点，更加符合自由贸易港内纠纷解决的要求。从长远意义来看，多种权利救济途径的构建与完善，能够更好地保障市场主体的合法权益，提高市场主体的投资信心，更好地吸纳国际企业、资本与人才的汇聚，进一步促进自由贸易港的发展。

二、营商环境法治化对广州自由贸易港建设的促进作用

广州在营商环境法治化建设中，制定完善相关法律制度，积极推进政府职能转变，保护市场主体利益，致力于营造一流的法治化营商环境，已经取得一定的成效。2018年广州位居全国主要城市营商环境综合评分排名榜首位，2019年广州营商环境持续优化，多项指标的增速高于同时期全国平均水平，有些指标高于同期的北京、上海和深圳。营商环境法治化建设的成就，使广州在对标世界先进经济体方面具有一定优势，为广州构建自由贸易港创造了条件。

（一）以立法完善营商环境法治化能够促进自贸港的建设

在营商环境法治化背景下，广州在立法领域着力创新立法工作的制度机制，大幅度提高了立法质量与立法成果。在立法理念方面，广州针对深化改革开放与促进经济发展中的新问题与新需求，注重维护市场主体的合理诉求和合法权益，进行了多项探索性立法，为其他地方立法乃至全国立法提供了有益经验；在立法程序方面，广州贯彻科学立法、民主立法，制定实施的《广州市规章制定公众参与办法》以公众参与为着力点，注重公众诉求与市场主体利益，完善意见反馈处理机制与专家论证机制，率先实施法规立项论证、互联网立法民意调查、立法官方微博、立法官方微信等措施，提高公众参与立法的便利性，提升了立法质量；在立法成果方面，广州市先后制定了《广州市商事登记制度改革实施办法》《广州市商事主体信息平台运行管理规则》等系列行政规章制度，为营商环境改革提供了制度保障。《广州市依法行政条例》开地方法规系统规定依法行政之先河，还制定了《广州市优化营商环境条例》《广州市公共法律服务促进办法》等法规有序推进营商环境制度建设，打造科学、合理、规范的广州营商环境制度体系。

广州以立法的完善促进营商环境法治化的成果，并积累了丰富的地方立法经验，可以成为推动广州探索构建自由贸易港的重要因素。广州建成的智慧立法系统，重视重点领域立法，完善既符合中国特色又与国际规则相衔接的立法，建立健全营商环境法治化的法规体系。在立法工作中优先安排涉及营商环境法治化的法律规章，并充分保障市场主体的参与权，确保每一部法规都能够较为客观、全面地反映市场主体的诉求，这与自由贸易港建设对法律制度的要求高度一致。基于广州营商环境法治化的立法经验，探索广州自由贸易港建设可以继续发挥广州立法先行的经验优势，通过完善相关立法，主动对标国际高标准投资和贸易规则。通过积极掌握广州自由贸易港建设的市场需求、行业需求，借助立法尊重并保障各类市场主体在自由贸易港的各项权利，推动广州自由贸易港建设相关立法的进程，为未来广州自由贸易港建设中的法律体系完善打下坚实基础。

（二）以政务改革加快营商环境法治化能够促进自由贸易港的建设

与营商环境法治化对政府改革的目标要求相一致，广州的政务改革取得了显著成就。在规范政府行政行为方面，以《广州市依法行政条例》为依据，用规范约束“权力任性”。在提高政府服务能力与水平方面，广州市政府不断优化市场准入环境，优化事前、事中与事后监管，多措并举提高政府服务质量。如2019年3月《广州市深化商事制度改革实施方案》提出19条深化改革举措，大幅压缩审批时限；广州市南沙区在国内首创对告知承诺制事项实行容缺登记，黄埔区率先在全市实现企业开办“全天候、零见面、一键办”。在政务管理具体措施方面，广州市政府减税降费政策出台迅速，定位精准，减税力度大，激发企业创新活力。广州在优化营商环境上采取了大量改革举措，包括便利企业开办、大幅压缩审批事项、实施推进减税降费、降低实体经济成本、提高贸易便利化、构建信用奖惩体系、优化政务公共服务、解决办事难办事繁等等，取得了突破性进展。广州在政务改革方面取得的显著成就，促进了广州营商环境法治化的建设。

广州市政府通过推进规范执法与放管结合，将成为推动广州建设自由贸易港的积极因素。首先注重发扬尊重市场主体的历史传统，建设法治政府，深化简政放权，优化政府服务，减少行政干预，加强对行政管理的监督，为市场营造便利环境；其次是制定实施以市场主体的获得感和满意度为导向的营商政策，为市场主体提供政策支持与保障；依据《广州市依法行政条例》规范行政权力边界和运行轨迹，以法治手段和法治方式全面推动依法行政，维护广州的公平竞争生态，为市场营造便利环境。借助以上成就与经验优势，广州可以在多个方面加强对自由贸易港建设的政策支持与保障，继续发扬尊重市场主体的历史传统，考量市场主体对广州自由贸易港建设的诉求，在自由贸易港管理中继续深化简政放权，完善自由贸易港市场准入门槛制度，减少对市场的干预，充分保障市场主体自主权。

（三）以纠纷解决机制的完善加快营商环境法治化能够促进自贸港的建设

广州积极探索司法制度新模式，构建多元化纠纷解决机制，法治环境建设一直走在全国前列。《中国司法透明度指数报告（2019）》显示，广州中院连续五年居全国法院第一，南沙自贸区法院位列全国基层法院第一，广州互联网法院位列三个互联网法院第一。广州中院在制度完善、监督与问责、司法透明度和警务透明度等方面都走在全国前列。2017年10月广州中院设立了全国第一个专门审理涉“一带一路”案件的专业合议庭，公平、高效地维护参与“一带一路”建设的各国、各类市场主体的合法权益。广州知识产权法院全面加强各类知识产权案件审判工作，保护和激励科技创新，注重保护外商的知识产权权益。广州海事法院通过妥善处理“瓦莱达”轮司法网拍案等案件，树立了公正高效的司法国际形象，展现了广州海事法院平等维护各国当事人合法权益的生动实践。在多元化纠纷解决机制的构建方面，广州仲裁委员会在2012年设立了专事涉外仲裁的中国南沙国际仲裁中心，采取决策权、监督权与裁决权相互支持但又相互制约的三权分立管理模式，给予当事人充分的自主，保障涉外仲裁的公正、公平与便利。此外，广州互联网法院创设在线诉讼规则，在线提供多种纠纷解决方案，通过上线粤港澳大湾区首个在线多元纠纷诉讼平台，并引入港澳台调解员，创立“分途调解+自行和解+司法确认+在线诉讼”的纠纷化解模式。

广州营商环境法治化形成的良好司法环境与多元化纠纷解决机制，能够为建设广州自由贸易港提供有益帮助。广州中院“一带一路”建设案件合议庭维护各类市场主体的合法权益，公平高效地审理跨国民商事纠纷，在自由贸易港建设中也将平等保护各国、各类市场主体权利，维护公平有序竞争环境，将成为吸引外资与外企的重要因素。广州知识产权法院坚持平等保护各类市场主体知识产权的理念，在广州自由贸易港建设中公正、平等对待涉外案件，严格保护广州自由贸易港各类市场主体的知识产权权益，保护和激励广州自由贸易港市场主体科技创新。广州海事法院在审判实践中树立的公正高效的司法国际形象以及平等维护各国当事人合法权益的实践，将成为扩大广州司法的影响力、吸引外资与外企进入的重要因素。广州互联网法院在满足多元司法需求、构建多途径调解方面的有益探索，以及广州仲裁委员会的改革尝试，也将为满足广州自由贸易港的多元化纠纷解决机制需求奠定了基础。

三、深化营商环境法治化推进广州自由贸易港建设的思考

（一）推进相关立法，完善适应自由贸易港建设要求的法律体系

比对自由贸易港的建设需求，广州在立法完善与立法创新方面尚有一定差距。鉴于自由贸易港的最高开放水平，并借鉴域外的自由贸易港制度，建设自由贸易港需要一定的法律特权，比如进口货物的关税豁免待遇、金融贸易领域的法律制度创新等，然而广州在这些方面的立法创新还有较大差距。造成这种状况的原因，一是广州构建自由贸易港尚未获得国家正式立项，广州自由贸易港的构建尚在探索论证阶段，有关立法暂不具备获得中央授权的条件；二是广州目前还没有开展符合自由贸易港高度开放性特点的国际贸易业务的实践，因此没有创新性立法的必要性与紧迫性；三是在我国进行金融、关税、贸易等领域的立法创新面临着较大难度，比如由于《立法法》限制了金融立法创新的地方自主权，金融领域通过地方立法进行创新几无可能。

从建设自由贸易港做好准备出发，广州应该继续推进相关立法，建立完善法律体系。自由贸易港制度的核心特征是本国法律规则的国际化，因此广州在立法领域应立足国内并扩展国际视野，以丰富的立法经验、完善的立法程序为基础，借鉴域外尤其是香港成熟的国际商事规则与经验，对标世界范围内自由贸易港的法律制度体系要求，建立与国际高标准相适应的制度规则。具体来说，广州要以《粤港澳大湾区发展规划纲要》的要求为基础，以立法的完善推进投资便利化，进一步放宽对投资者的资质要求、持股比例、行业准入等限制，推动金融、航运、物流、电信等重点领域的开放措施；要以立法的完善推动贸易自由化，优化口岸监管措施，推动实施便捷通关模式，促进人员货物往来便利化；要以立法的完善进一步减少外贸限制条件，提升服务贸易自由化水平。通过推进广州相关立法的完善，统筹便利通行政策，优化管理措施，形成稳定、公平、透明、可预期的一流法治化营商环境，为广州获得自由贸易港立项增加筹码和实现无缝对接。

（二）深化政务改革，构建符合自由贸易港要求的政务服务模式

比对自由贸易港建设的需求，广州在政府服务改革方面尚有较多不足。《广州营商环境调研报告（2019）》指出，广州在政务服务环境、法治保障环境、企业社会成本、人力资源、创新环境、市场需求环境、国际连通水平等指标方面具有一定优势，但在政务服务和法治保障、金融服务、创新环境、国际联通方面还有进步空间。在政务服务环境方面，在市场准入的便捷程度、政务诚信建设、决策信息公开力度等方面亟须加强；在法治保障环境中，在政府依法行政考核工作、政府法律顾问开展工作情况、检务网站信息建设等方面的工作还有待加强；在金融市场环境建设中，在金融产业规模、机构数量以及市场规模方面与北京、上海、深圳之间的差距依旧较大；在创新环境方面，科学研究与试验发展规模和强度、技术市场交易规模是广州创新环境建设的短板；在国际联通水平方面，广州在外资利用规模、外贸占比等方面与北京和上海存在一定差距。

对比自由贸易港建设的需要，广州应进一步提高政务服务水平。在促进政府职能转变方面，要进一步转变管理思维，优化政务服务流程，重点突出政府的宏观指导，以企业需求为导向制定政策，放松行业管制，努力满足市场主体的需求，以政府职能的转变为核心，提升广州营商环境的整体水平；在提高政府服务效率方面，继续推进政府管理服务流程再造，运用先进技术手段深化“互联网+政务服务”建设，重构服务流程，转变政府职能，提升服务效能，构建市场主体满意的政务服务体系，提高国际贸易便利化水平，进一步提高政务效率；在优化政府监管方面，要以促进市场主体自主经营、减少对市场活动的直接干预为目标，充分释放市场主体活力，并通过健全市场监管体系，防止政策创新引发的市场风险。总之，政务改革通过坚持以企业为中心，对标国际先进水平，进一步促进对外开放水平，在更广领域扩大外资市场准入，营造国际化法治化营商环境，持续提高广州营商环境的吸引力，为建设广州自由贸易港奠定基础。

（三）多种方式并用，建立符合自由贸易港需求的多元化纠纷解决机制

广州在纠纷解决机制的完善方面存在两大不足之处，一是各级各类法院的审判水平尚待继续提高，二是在多元化纠纷解决机制的建设方面尚有差距。以2018年4月中央出台的《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》为样本，可为广州寻找差距提供重要参考。广州在通过审判权的行使加强对各类市场主体的产权保护、促进国际能源等新型交易发展、审理医疗教育金融等民商事案件、海商事案件审判、知识产权案件审判等方面仍存在较大不足，而在多元化纠纷解决机制的建设方面，广州的非讼纠纷解决方式的建立与完善存在较大短板。2019年1月习近平总书记在中央政法工作会议上提出“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的新思想新理念，尤其是针对自由贸易港制度创新与商业创新引发的商事纠纷频发，非诉讼纠纷解决机制的建立完善具有更为重大的意义。广州目前虽然已经建立了调解制度，并设立了专门的仲裁委员会，但在非讼纠纷的适用范围、适用程序、适用效果方面，仍存在不小差距。

对比自由贸易港建设的需要以及多元化纠纷解决机制建设中存在的不足，广州应多种方式并用，建立符合自由贸易港需求的多元化纠纷解决机制。广州法院系统应充分优化审判职能，依法审理重点领域的民商事案件，促进形成公平开放的营商环境；充分发挥广州海事法院的审判职能，保障行使海事案件司法管辖权，积极探索创新海事审判机制；广州知识产权法院要提高审理新技术等领域的知识产权案件的能力，通过知识产权案件审判支持科技创新。同时，广州应致力于完善国际商事多元化纠纷解决机制，通过建立争端解决组织、完善纠纷解决制度、培养专门专业人才，满足当事人快速解决纠纷的需求，并以纠纷解决方式的多样性提高纠纷主体参与纠纷解决的积极性，通过提高参与度来提升争端解决的公平公正性。为此，首先要充分发挥调解制度在商事纠纷化解中的作用，积极构建并充分发挥行业协会的调解作用，并在粤港澳大湾区多元化解在线纠纷诉讼平台“分途调解”基础上，扩大吸收港澳等地区专业人士参与调解，完善涉外案件调解机制；其次要在中国南沙国际仲裁中心的基础上建立广州国际商事仲裁中心，完善仲裁规则，健全仲裁制度机制，探索国际金融、国际投资等新领域的仲裁业务，以优质、高效、便捷的仲裁制度为自由贸易港纠纷解决机制的完善提供保障。

结语

探索自由贸易港的建设，既是新时代推动形成全面开放新格局的重要决策，也是应对经济全球化、信息化发展的要求，营商环境法治化能够为建设自由贸易港提供多种支持。在我国多地竞争建设自由贸易港的局面下，营商环境法治化的成绩突出，将成为衡量建设自由贸易港质量水准的重要指标。广州因为地理位置优越、改革开放历史悠久、经济实力雄厚、国际化水平领先而具备了建设自由贸易港的优厚条件，应该突出其营商环境法治化建设的成绩。广州应借助已经取得的营商环境法治化成绩，对标自由贸易港建设的具体需求，在立法完善、政务改革、多元化纠纷解决机制方面狠抓落实，全面促进广州营商环境法治化的继续优化，以营商环境法治化推进广州探索自由贸易港建设。