我国政府绩效评价存在的问题及对策研究

唐洋 胡晴 游战武

（南华大学经济管理与法学学院 湖南衡阳 421001）

党的十八届三中全会提出的推动国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，促进了政府绩效评价理论和实践的发展。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确指出：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，这反映了政府绩效评价在国家治理过程中的重要性。政府绩效评价不仅可以监督政府的行为，还有助于提高行政效率和政府绩效水平。然而，我国现有的政府绩效评价方式已不能完全适应社会的发展。因此，必须健全政府绩效评价指标体系，扩大公众参与度，将成本核算内容纳入到政府绩效评价指标体系当中，从而为我国政府绩效评价注入新思想、新活力以及时代特征。

一、我国政府绩效评价的现状分析

2000年以来，在学术界理论研究与政府部门具体实践的推动下，我国部分地区已改变原有的考核方式，陆续采用“绩效评价”对政府工作进行考核。经过多年的发展，我国在绩效评价制度建设、绩效指标体系设计以及评价结果的运用等方面取得了一定的成效，积累了宝贵的经验。但由于我国政府绩效评价起步较晚，理论研究不够深入，对政府管理运行和实际绩效如何评价，仍然缺乏一套科学化、专业化、具有可操作性的客观评价体系，在实践中也暴露出一些问题。例如，政府绩效评价缺乏相应的制度约束，各地方政府在绩效评价的内容与侧重点上差异较大，评价流程不规范。政府绩效评价的主体比较单一，主要集中在上级行政部门对下级部门的评价，缺少社会公众的参与，社会公众的需求得不到充分体现。近年来，在政府绩效评价研究和实践中，有的地方将“公众参与度”等指标纳入政府绩效评价体系。2017年中国社科院发布了《政府绩效评估蓝皮书》，根据经济发展、公共服务、平衡发展、市场监管、社会管理等五个政府对外职能管理，以及依法行政、政府效能、行政廉洁、行政成本、行政公开等五个政府内部管理职能共十个维度来评价我国地方政府的绩效水平。2019年财政部颁布了《事业单位成本核算基本指引》，这给事业单位开展成本核算工作提供了基本依据，行政单位在成本核算过程中也可以借鉴相关的核算方法执行，这将有利于政府部门从成本核算和管理角度对政府绩效情况进行评价。然而，从总体上看，我国政府绩效评价的理论与实践发展还不够成熟，仍处于探索阶段。

二、政府绩效评价存在的问题分析

随着国家治理能力现代化水平的提高，需要健全和完善政府绩效评价制度和评价指标体系，以提高政府的绩效水平。目前，我国政府绩效评价仍然存在一系列问题，具体如下：

（一）政府绩效评价指标体系设计有待完善

政府绩效评价工作的核心是合理设置政府绩效评价指标体系。然而，目前我国政府绩效评价指标体系并不健全，在指标的选取和设计上仍存在不合理之处，难以对地方政府绩效做出客观评价。一是把政府的财政资金作为绩效评价的主要对象，重视经济总量的增长，忽视对环境污染、人民生活水平、平均受教育程度、就业率、公众参与度、群众满意度等民生方面的关注。二是绩效评价指标主观性较大，在绩效评价的过程中可能存在数据造假、谎报、漏报等情况，对政府绩效评价结果的公信力和可信度产生不利的影响。

（二）政府绩效评价缺乏与政府投入和成本核算相关的内容

成本是绩效评价中重要的定量信息来源，政府成本是衡量政府绩效的基础和首要指标，可以量化财政资金的使用效果，有利于发现财政资源配置中存在的问题，促进政府改革，提升工作效率。目前，在绩效评价过程中较少将成本纳入绩效评价的考核范围，忽视了政府部门运作过程中的投入与耗费的成本。一是政府部门机构设置和人员编制的不合理，降低了政府的工作效率，增加政府的运行成本，另外大部分地方政府在进行绩效评价时并未把人员的薪酬纳入成本进行绩效考核。二是地方政府可能由于决策失误造成乱开发、乱开采，或者将财政资金投入回报率低的项目，从而产生大量的机会成本、环境成本，同时也严重浪费资源。然而政府绩效评价并未将这些成本纳入绩效考核中，不能真实地衡量政府的绩效水平。

（三）政府绩效评价中公众的参与度不高

受各种因素的制约，公众在政府绩效评价中的参与度不高。一是公众普遍认为政府管理与政府事务的决策是领导的责任，而且参与政府绩效评价需要耗费很多时间和精力。公众作为理性的“经济人”，从投入和产出的角度来看，如果参与政府的绩效评价工作不能保障自己的利益最大化，就会缺乏参与社会公共事务的现实动力，导致对政府公共事务的积极性不高、主动参与意识薄弱。二是在制度上无法保障公众以评价主体的身份参与到政府绩效评价工作中，导致公众对政府绩效评价的参与度不高。三是由于政务信息的不透明以及政务信息公开制度的不健全，公众对政府绩效评价的相关信息了解不够，获取信息的难度较大，无法对政府绩效情况进行评价。

（四）绩效评价结果重视程度不够

政府绩效评价结果的综合运用有利于为政府改进工作、加强管理、考核领导干部和优化选拔任用机制提供有益的依据。然而我国政府绩效评价在结果的运用上主要存在以下问题：一是评价结果应用范围受限。一些地方政府只把绩效评价结果作为发放奖金的依据。二是绩效评价结果激励方式不完善。目前我国政府绩效评价结果的运用呈现出奖多罚少的单向性。三是忽视了绩效评价结果的反馈工作。政府部门缺乏对评价结果反馈信息的关注，没有对评价结果中存在的不足进行总结与改进，政府绩效评价流于形式。

三、完善政府绩效评价的对策与建议

（一）明确政府绩效评价的目标、主体、程序和方法

1.评价目标。党的十八大报告提出要“推进政府绩效管理，提高政府的执行力和公信力”，这是政府绩效管理及评价所追求的目标。在对政府绩效评价过程中，需要制定合理的评价目标，使政府绩效评价工作能够促进政府全面履行职能、提高政府行政效率、提升政府自身的服务能力、优化资源的配置、确定政府未来的目标及行动计划、为政府管理的其他环节提供客观依据、加强对公职人员的管理、不断发掘公职人员的潜力等。

2.评价主体。评价主体在政府绩效评价过程中发挥着至关重要的作用，其执行能力的强弱将对评价工作的开展产生直接影响。在我国政府绩效评价中，可以通过建立专门的绩效评价工作领导小组、引入第三方专业评价组织、聘请绩效评价方面的专家学者、提高公众参与度等方式形成以政府为主导的多元化的绩效评价主体，从而增强政府绩效评价的客观性、准确性和权威性。

3.评价程序。政府绩效评价程序一般分为四个阶段：一是前期准备阶段，具体包括确定组织实施绩效评价的机构人员、下达绩效评价通知等。二是开展绩效评价阶段，分发调查问卷、现时评价以及收集有限数据反馈至实施机构进行总体上的评价。三是报告形成阶段，经过多层分析数据，对各项评价内容形成报告并提交，然后经机构人员复核完备报告，并根据相关反馈信息最后形成正式的绩效评价报告。四是报告建档、问题解决阶段，对已形成的政府绩效评价正式报告进行存档、严格保管。针对政府绩效评价报告中指出的具体问题，要求相关部门在一定时间内解决，并建立相应的工作组对问题的解决进度开展调查、反馈结果。

4.评价方法。政府绩效评价方法是指在开展绩效评价时为获得评价内容所需详细数据与财政资金使用效益、得出正确的绩效评价结果所采用的方法。评价方法主要分为评价的技术方法和工作方法。技术方法中的成本效益分析法主要关注对数据的处理，比如将政府的投入、产出及效益三者进行比较；最低成本法是指为实现绩效目标需要付出的成本，但不同方案耗费的成本不同，需要选择一个成本低且成效优的方案。此外，还有比较法、因素分析法、模糊综合评价法、主成分分析法、建立相关的数学模型等技术方法。政府绩效评价的工作方法则是为获取文字资料等所采用的方法，比如对相关的规章制度、报告的收集工作，参与讲座交流并记录会议内容、发放调查问卷等。多种方法的运用，能够使绩效评价的结果更加符合政府绩效评价的真实状况，使评价目的、评价对象、评价内容相匹配。

（二）构建政府绩效评价指标体系

本文按照政府的外部服务职能与内部管理职能，主要从经济发展、社会管理、资源环境、教育科技、成本管理和公共服务六个方面来构建政府绩效评价指标体系，使政府绩效评价工作按照设定的程序有序进行。

1.经济发展。我国始终坚持以经济建设为中心，发展是第一要务，这反映了经济发展是地区发展的重要指标，也是绩效评价的重点。为此，本文选取地区生产总值发展速度，财政收入增长率，固定资产投资增速，第二、三产业的占比，人均GDP增长率，城乡居民人均可支配收入等六个指标来考核区域经济发展。“地区生产总值发展速度”与“财政收入增长率”指标能够直接体现地区经济发展的活力与政府所做工作与前一年相比带来的经济产出增加值。“固定资产投资增速”以及“第二、三产业的占比”指标能够反映政府财政资金投入项目的发展情况以及政府是否继续追加固定资产投资和第二、三产业对地区经济发展的贡献率。“人均GDP增长率”和“城乡居民人均可支配收入”指标在一定程度上反映了人民的生活水平。

2.社会管理。社会管理是指政府通过财政支出、社会行为规范以及关系协调等方式来维持社会秩序，提高社会整体活力的管理活动。本文选取公共安全支出增长率、城镇新增就业人数、社会救助投入、城乡居民基本医疗保险参保率、城乡居民基本养老保险参保率、公众参与度等六个指标来反映政府的社会管理水平。“公共安全支出增长率”指标是政府为推进社会治安建设和防范违法犯罪活动的工作效果的反映。“城镇新增就业人数”指标主要用来体现政府改善社会就业问题的程度。“社会救助投入”“城乡居民基本医疗保险参保率”和“城乡居民基本养老保险参保率”这三个指标主要评价政府的社会救助水平以及社会基本保障制度的完善程度。“公众参与度”指标能够从侧面体现出政府绩效评价中主体的多元化以及政府绩效评价工作开展的民主性。

3.资源环境。在资源环境方面，本文选取了森林覆盖率、二氧化硫排放量、废水排放总量、化学需氧量排放量、城市空气质量优良率、生活垃圾无害处理率等六个指标来全方位评价政府保护资源环境的工作强度与结果。“森林覆盖率”指标能够反映一个地区森林资源的实际水平。“二氧化硫排放量”“化学需氧量排放量”“生活垃圾无害处理率”这三个指标有助于核实政府为降低污染物的排放对环境产生的伤害所采取措施的成效。“废水排放总量”和“城市空气质量优良率”指标主要评价地区废水的排放量对环境污染的程度和城市空气质量的达标程度。

4.教育科技。为考察政府在教育科技方面的绩效，本文选取教育经费占财政支出比例、普通高中入学率、每十万人口高等学校平均在校生数、科技支出占财政支出比重、企业专利申请数、高新技术产业增加值等六个指标来评价政府推动教育事业发展的工作绩效以及政府在科技创新方面投入的财政资金的效果。

5.成本管理。成本核算有利于降低政府成本，为政府的绩效评价提供精确的成本信息，进而推动政府治理能力不断提升。在政府绩效评价指标选取时，可以将成本规模、成本结构、成本控制与核算作为政府绩效评价中成本核算的关键指标。政府成本核算指标必须与当地的经济社会发展水平相适应、与财政承受能力相协调。政府财政资金的投入应该根据地方政府的发展需要，做好详细的规划和预算，避免造成不必要的浪费和政府成本的增加。在成本管理方面，选取政府债务量、财政总支出占GDP比重、预算控制率、三公经费控制率、公用经费控制率、政府采购执行率、政府行政成本总额、行政成本占GDP比率八个二级指标构成成本管理指标。其中“政府债务量”以及“财政总支出占GDP比重”指标直接体现政府成本的规模总量，“政府债务量”的核算不只包括账面上的债务，还可以考虑将政府隐性债务纳入其中，政府采购具有节省财政资金、促进市场经济发展的功能，“政府采购执行率”指标能够反映政府采购的落实效率。“预算控制率”“三公经费控制率”和“公用经费控制率”等指标能有效评价政府是否按照预算实施和合理规划财政资金，控制行政运行成本。“政府行政成本总额”和“行政成本占GDP比率”指标主要用来评价政府行政成本是否在合理的限度内，核算政府的运行成本。

6.公共服务。公共服务主要是对政府公共服务效率与公共服务质量的考察，旨在对政府为提升保障公民的生活水平所采取的政策措施进行有效评价。本文选取一般公共服务占GDP比重、文体机构从业人员、用水普及率、燃气普及率、人均城市道路面积、卫生机构床位数等六个指标来对政府的公共服务水平进行评价。“一般公共服务占GDP比重”可以直观地反映政府在公共服务中的经济投入情况。“文体机构从业人员”的数量可以体现政府对公众文化生活水平与身体素质的重视程度。“用水普及率”“燃气普及率”“人均城市道路面积”“卫生机构床位数”指标能够反映政府对公众生活性公共服务需求的建设工作的落实情况。

（三）提高公众在政府绩效评价中的参与度

公众在政府绩效评价工作中具有重要的作用，为此，应提高公众参与的积极性。一是要加大政府绩效评价相关信息教育宣传的力度，提升公众参与能力。二是激发公众参与绩效评价的热情，拓宽参与渠道。在互联网时代，应提高政府电子政务的水平，让社会公众通过互联网积极主动参与到政府绩效评价工作中来。政府可以采取开通建立绩效评价专门的网站、开通绩效评价电话热线、设置绩效评价信箱等措施，便于社会公众参与政府绩效评价。三是健全政务信息公开制度。政府在绩效评价的过程中，应该将相关的政务信息向公众公开，提供全面的查询服务，接受公众的监督，让社会公众了解政府部门工作的基本情况和工作成效，更重要的是通过政务公开听取民意，从而完善和改进政府的工作，增强公众对政府绩效评价工作的信任。

（四）加强对政府绩效评价结果的应用

政府的绩效评价是一个过程，得出绩效评价结果并不代表着绩效评价工作的完成，还需要切实保障评价结果的有效应用。一是要扩大绩效评价结果应用的范围。可以考虑将绩效评价结果与行政问责、政府预算、政府服务能力和组织能力的提升等方面联系起来。二是完善绩效评价结果的激励机制，奖惩适度。同时要引导官员树立正确的晋升观，不能只关注物质激励，还应把官员的潜能、创新能力以及个性的发展等作为精神激励引入到绩效评价体系当中。三是重视绩效评价结果的反馈。政府部门要及时接收绩效评价结果的反馈信息，为制定决策提供参考依据。及时对参与考核单位的绩效评价结果进行公示，另外还需要给定期限，督促被评价部门对绩效评价的结果实施相应的整改措施。