多源流理论视域下大学生创新创业教育政策演进逻辑研究

文/黄建红

在“科教兴国”战略的推动下，创新创业教育政策作为20世纪“再就业工程”的溢出产物，逐渐成为高等教育领域的重大事件。这一政策在推进高等教育综合改革，促进教育发展战略转型中发挥着积极作用。2015年《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）的发布，对促进我国创新创业教育发展起到了重要作用。创新创业教育由此进入对问题的反思、整改的深水区。当前学界对其政策的内容、意义有较多的解读，但对其运行和变化的内部机制研究相对不足，对这一认识不清势必会导致公众对这场声势浩大的国家行动缺乏理解和相应的支持，进而在认识及实践领域消减创新创业教育的功能的释放。

一、多源流理论的分析框架

多源流理论是一种解释政策制定的方法，在研究政策制定和演进逻辑上具有较强的适切性[1]。它的提出者金登指出政策被提上议程是由问题流、政策流、政治流协同作用的结果。在这一过程中，问题流主要通过指标、焦点事件和反馈等引导舆论走向；政策流指向政策共同体提供可行的方案；政治流则借助国民情绪、政治力量等权力机关来影响政策的议程。“政策之窗”指提案支持者们的行动机会。政策之窗一旦开启，就意味着政策变迁得以实现。

运用多源流理论多维动态解析大学生创新创业教育政策演进机制，有助于解读《实施意见》逻辑机制，加深公众对国家行动的认同，有望在对政策演进逻辑理解的同时，对未来政策制定提出更为合理化的建议，从而推动新的政策进入议程。

二、大学生创新创业教育政策的多源流分析

（一）问题流：人才质量危机倒逼

问题流是由各种问题的指标及其所界定的内容而形成的。金登认为官员通过指标、焦点事件、危机与符号、反馈来了解实际情况。他还指出，在实际情况被界定为问题时，思想观念发挥了关键作用[2]。

在指标方面，两个重要的指标引起了政府的关注：一是高等教育毛入学率的上升和大学生就业率低迷；二是中国科技竞争力和创业率在全球的排行。《2020年中国大学生就业报告》显示，在就业满意度方面，2019届本科毕业生在毕业半年后就业满意度最高的专业是信息安全专业（79%），其次是初等教育和医学影像学，满意度均达77%。就月薪/月收入而言，2019届毕业生月薪最高的本科专业是信息安全（7310元），其次是软件工程（7123元），再次是网络工程（6857元）。就热门职业而言，2019届本科毕业生就业比例最高的是文员，月薪4571元，就业比例为4.2%，月薪4571元；其次是小学教师和会计，就业比例为4%，其中，小学教师月收入为4619元，会计人员则为4784元。《全球竞争力报告》显示，我国科技对经济增长的贡献率仅为39%，创新型驱动型国家则高达70%，我国企业对外部技术依赖程度高达50%，美国、日本仅为5%左右，这说明我国科技创新水平和自主研发能力亟待提升。

在危机事件方面，由于就业形势严峻，一是高校扩招带来毕业生人数急剧增加市场准备不足；二是2008年金融危机的暴发加剧了就业危机；三是高校应对社会转型发展明显不足。随着供给侧向需求侧的倾斜以及大数据时代的来临对创新创业人才的呼吁，促使高校必须重构人才质量标准。

高校创新政策主要是基于人才培养不适应创新型社会和大数据时代的发展要求，而创业政策则来源于高校扩招以及金融危机引起的就业危机，这两者并非平行关系，其根源在于高校人才创新机制不足所导致的就业结构性失调。

综上，创新型人才培养举步不前、就业形势严峻及大数据时代的倒逼，通过权威数据、危机事件和舆情的发酵引起了官方的关注。

（二）政策流：政界学界企业界集体发难

政策流指的是“政策共同体”关注某一领域的政策问题并提出建议以期得到政府的重视。“政策共同体”通常为某一领域的专业人员，包括政府、学者、企业家等。

1.政府发难与导向

2009年温家宝进课堂听课后，直指当前教育缺乏对实践能力和创造精神的培养。一般来说，国家制定的政策对教育具有重要的影响。习近平、李克强等相继在大会上强调，完善创新创业教育服务体系建设，对高校毕业生创新创业提出明确的要求。当前大学生是“双创”的生力军，这与政府大力推行大学生创新创业教育是分不开的。

2.学界的发难与助推

作为学界最为活跃的群体，研究国家方针政策，紧跟国际发展前沿资讯，密切关注当前高校人才培养现状，审视目前高校创新创业人才培养的现状，理清当前创新创业教育政策需解决的问题，为推进人才培养提供方案。为了顺利推进创新创业教育工作，2009年成立了高等教育学会创新创业教育分会，汇聚了一批为推进高校创新创业教育的发展的社会精英。特邀一批知名的极具创新特色的创业成功的知名人士，包括李开复、马云、俞洪敏等。这次跨界组合是高校积极主动地和企业联手创新创业的一次重要尝试。2015年“中国高校创新创业教育联盟”在清华大学成立，强势打响了创新创业人才培养的第一枪。

3.企业的发难与呼吁

近年来，企业家呼吁校企合作。马化腾指出应充分发挥企业、政府、高校、科研院所和社会中介组织等创新体系相关机构的作用。具有“创业教父”之称的李开复，批判当前高校和企业“为了创新而创新”的倾向，他主张“有用的创新”即创新+实践，要把高校的人才智力资源和企业发展实践结合起来。

（三）政治流：公共情绪发力和科学发展观建立

高校创新创业教育政策的出台，主要是受强烈的公众情绪、党的意志和国家发展战略的影响。

1.强烈的公众情绪

公众情绪对政策议程的影响重大。2003年，毕业生陡增67万人，毕业生就业率比上年下降10%，与2001年比下降了20%。随着社会上“回炉读技校”“大学生毕业卖猪肉”等类似新闻不断出现，公众批评高校人才培养质量下降的声音不绝于耳，这些公众情绪成为一股强大推动力量，促使国家和高校积极应对人才培养机制转型。“卓越计划”和“2011计划”启动，都是在强烈的公众情绪推动下出台的人才培养计划。

2.科学发展观的执政理念

高等教育必须坚持科学发展观。朱九思、王怀宇指出，高等教育领域的改革并没有跟上高校扩招的步伐，仍旧带有浓厚的计划体制的色彩，不能有效地调整教育体制、专业结构和加强对学生的能力培养，造成毕业生的结构性过剩。在提出协调有序发展的科学发展观中，提到高等教育规模扩大的同时，必须将质量问题摆在更为突出位置。创新型人才是经济和社会发展的原动力，创业教育是培养创新型人才的重要途径。高等教育必须始终坚持科学发展观不动摇。

（四）政策之窗：三源流耦合触发

政策之窗是指倡导者有机会提出最得体的解决办法或促使他们的特殊问题受到关注，一般分为基于问题的问题之窗和基于政治的政治之窗，当窗户因某一问题开启，被提出的备选方案符合政治可接受的检验标准，那进展会更顺利。政策之窗稍纵即逝。因此，政策倡导者必须提前想好解决办法静候在政府周围，等待他们可以将其解决办法运用在所出现的问题上。

关于大学生创新创业教育政策的发展历史由来已久，而且从政策文件的表述来看，长期以来我国的创新和创业政策都是有分流的。“创新创业教育”一词是随着人们对创新和创业教育耦合机制的认识的深入以及创新型国家建设的推进而提出。21世纪被誉为创业的世纪，随着国家发展战略的推进和创业教育实践抛出的现实难题，我国创业教育政策之窗首度开启。

首次开启是以政治为基础的“科教兴国”战略的确立。1995年提出科教兴国战略为高新技术的创业活动开启一扇窗户。1998年举办“清华大学创业计划大赛”引起了全国关注。教育部于2002年启动高校创业教育试点工作。这一时期是大学生创业政策的探索阶段，在国家政策的倡导下，高校开展创业活动。这对科教兴国的政策之窗打开具有重要意义。

第二次开启是以问题为基础的大学生就业危机的倒逼。我国就业形势愈加严峻，国民不满情绪高涨，倒逼政府关注大学生就业。2003年国务院办公厅出台政策，首次对高校毕业生创业提供了经济支持。随后各部委出台了支持大学生自主创业的政策法规。很快“以创业带动就业”的发展战略确立、《就业促进法》的颁布。

第三次开启是以政治为基础的以习近平总书记为核心的国家领导集团的治国观的关照。2015年《实施意见》的发布，直指高校育人核心，将创新创业教育作为推动高教整体变革的突破口和重要抓手。《实施意见》提出的创新创业教育完成，体现了国家创新创业的治国理念和决心。

三、结语

目前，国家对高校创新创业教育改革的完成敲定了时刻表，这意味着大学生创新创业教育的实施已然成为“新常态”。在下一阶段中，如何进行创新创业教育改革将成为高校工作的重点。

从延展意义上看，《实施意见》的出台展示了诸多公共政策转型的趋势：即由问题流中的重大事件或政治流中发展战略的确立所引发的多源流耦合，最终促成政策之窗的频频打开，推动政策的调整或终结。因此，多源流分析理论在教育政策转型中充分显示出较强的解释效力。