政府采购调节劳动力市场失灵的措施及法律风险

文/郑文斐

一、问题的提出

改革开放以来，我国经济实力和富裕程度逐渐提高。随着二胎、三胎生育政策逐渐放宽与出台，我国人口数量有望持续上升。我国劳动力市场开放程度较高，劳动人员在市场上流动自由度一直稳健平稳，但劳动力竞争效应的产生不可避免。

当前，我国劳动力市场状况总体表现为：经济较发达地区劳动人员需求量相对较大，当地劳动人员供应短缺，时常出现劳动人员紧缺现象。在这些地区，特别是东南沿海较发达地区，消费水平和生活成本较高，劳动工资相对较高，吸引了大批的内地劳动人员向东南沿海地区流动；而经济欠发达地区即使有大量劳动人员向发达地区流动的事实，但其劳动力数量仍然相对过剩并影响到当地经济和社会发展。

考虑到当地政府具有促进当地经济发展的义务，当地政府调节并利用本地劳动力资源及商业市场资源，促进当地经济发展，成为亟须解决的问题之一。

二、问题产生的原因分析

在资本与劳动比率愈低的地区，资本的边际产出率愈高；与此相对应，在资本与劳动比率愈高的地区，劳动的边际产出率愈高。如果A地区具有相对丰富的资本，而其边际收益不高，B地区资本贫乏，而其边际收益不低，那么A地区资本在能够自由流动的背景下，会持续涌往B地区，直至边际收益持平。因此，如果劳动力和资本能够实现自由流动，那么资本一般均趋于从资本与劳动比率相对较高的地区流向资本与劳动比率相对偏低的地区，但是劳动力则一般向相反的方向流动。

劳动力一般倾向于由不发达地区向发达地区流动，直至发达地区不再需要劳动力为止；与此相对应，如果劳动力在发达地区供过于求，劳动力价格则必然会下降，进而促使劳动力向不发达地区回流。

根据上述分析，我国内地就业率不高等劳动力市场问题产生的原因之一是当地劳动力富余或过剩，而当地劳动力富余或过剩意味着没有充足产业需求吸纳本地劳动力充分就业。

三、地方政府采购政策的介入逻辑

地方政府采购政策介入当地劳动力市场问题的解决有其必然性和合理性。自由竞争的劳动力市场时常会出现市场失灵的后果。市场经济主义学派坚持认为要发挥市场的基础作用，强调要将政府职能仅仅限定在保护主权、维护主权和领土完整、制定和实施法律、界定产权、维持本国社会基本秩序等“非起作用不可的领域”。但是，由于自由竞争市场上除了自由竞争要素之外，还具有非竞争性和非排他性等要素和问题的存在。该要素和问题往往会产生自由竞争市场的外部效应，进而扭曲成本和收益关系及自由竞争机制，不可避免地出现市场失灵。

因自由竞争市场外部效应客观存在，该市场自身又无法有效解决外部效应问题，所以政府介入并干预自由竞争市场成为必然。鉴于劳动力市场失灵是市场机制自发作用的必然产物，所以这一问题的解决往往依赖于本地政府职能发挥与干预。如上所述，我国劳动力市场问题或就业问题的产生根源在于“有效需求”匮乏。如果当地政府充分发挥其职能作用，切实促进本地劳动力市场“有效需求”率提升，则问题会迎刃而解。

要实现该目标，仅仅依靠市场机制的自身运行显然无法实现，有必要运用国家适度干预和调控的手段。它可有效解决本地劳动力市场竞争失灵问题，从而促进本地劳动力资源充分发挥其利用效率。现实中，政府机关已成为大宗货物和服务的最大采购者，各级政府每年均会进行大量的政府采购活动。我国政府所采购的货物、工程和服务产品不仅种类多而且体量也很大。根据财政部2020年7月27日发布的消息，我国2019年全国政府采购规模为3.3万亿元，占全国财政支出和国内生产总值（GDP）的比重分别为10.0%和3.3%。地方政府利用当地政府采购机制促进当地丰富劳动力资源的充分利用成为必然，它自然会被列入本地重要会议和决策的磋商与谈判，并成为一项越来越重要的议题。

它会产生两方面的显著影响。一方面，通过地方政府将本地劳动密集型产业纳入本地政府采购范围，不仅能解决本地大量的劳动用工问题，而且本地劳动人员实际工资以及其他社会指标都会有实际保障与大幅提高，进而促进当地经济发展。另一方面，随着劳动力资源的充分利用，劳动权利、人权会产生质的飞跃，民众对劳动人员事务的参与度也会大幅提高，妇女、残疾人等弱势人群劳动保护水平也会得到协同考虑与解决，劳动与就业培训也可以得到配套和稳健发展。

四、劳动密集型产业纳入地方政府采购范围的合法性分析

将劳动密集型产业纳入政府采购活动有其合理性和合法性。世界贸易组织《关税与贸易总协定1994》第3条第8（a）款明文规定将政府采购排除在国民待遇之外，全球政府采购市场可以实行非平等贸易，外国产品之间，以及本国产品与外国产品之间不享有国民待遇。WTO各成员方可将政府采购政策作为限制外国产品进口的非关税措施之一。世界贸易组织《政府采购协定》也并非一揽子协议之一，而是多边贸易协定之一，各成员可自愿加入或不加入，该协定进而不具有强制实施效力。

欧美也曾将人权、劳动、环境、公共安全等问题与政府采购事务直接挂钩，导致政府采购沦为欧美向全球强行推广其价值观的手段和工具之一。欧美国内政府采购市场时常封闭，不对外国供应商开放，将其本土产品、工程或服务纳入其政府采购名录。2014年，欧盟通过政府采购现代化法案，将就业、环保、社会责任、创新、公共健康、应对气候变化等所谓的社会目标列进采购程序。美国是一个典型代表。1933年，美国联邦政府颁布购买美国产品法案（Buy American Act）。该法成为美国政府直接干预社会和经济生活的显著而有效的手段。美国经济当时非常萧条。通过增大美国政府公共消费和支出，罗斯福政府试图大幅提升其政府采购量来扩大就业，进而推动美国国内经济重振。根据美国产品法案，在采购商品时，美国政府应当优先采购美国生产产品，进而促进政府采购市场保护目的的实现。该法对美国工业的扶植和保护功不可没，成为美国资本投资的重要手段。

我国《政府采购法》第九条明确规定，政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。第十条规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。它为我国地方政府通过政府采购活动，推动本地经济和社会发展政策目标的有效实现，促进本地中小企业发展奠定了法律基础和依据。

五、劳动密集型产业纳入地方政府采购范围的法律风险与措施

（一）法律风险分析

上述政府采购活动不合法风险表现为：上述政府采购政策有助于促进劳动密集型产业的产品销往外地或出口。这无异于不合法补贴，涉嫌违反世界贸易组织《补贴与反补贴协定》。如果地方当局利用当地政府采购机制将本地产品纳入优先采购范围之后，生产商或销售商利用政府采购机制及机会，将该产品趁机销往外地或甚至出口，那么这无异于政府补贴出口产品，与法律规定相悖，易形成不公平竞争条件和优势。

诚然，地方政府担负着解决当地人民的生存和发展问题，但是地方政府也是中央人民政府领导之下的整个政府体制中的有机构成部分，应该服从全国市场一体化大局，要遵从自由竞争市场基本游戏规则，不能将得到当地政府采购机制资助的劳动密集型产业的产品销往外地或出口，以避免市场扭曲或补贴现象的出现。否则，法律风险之一就是该政府会遭受其他政府采购供应商的投诉或起诉。

（二）有效措施及建议

1.出台供应商认证机制

供应商认证机制是实施地方政府采购政策的配套措施之一。为了有效解决当地劳动力市场问题，通过设立供应商认证机制，将符合条件的本地供应商产品纳入当地政府采购范围，保障本地劳动密集型生产商和供应商的产品能优先进入当地政府采购名录。该名录确立了投标主体资格，将非适格生产商和供应商排除在投标主体范围之外。同时，在招标时，招标人要确保适格供应商满足我国招投标法的条件和规定，以形成一定程度的竞标机制。

通过认证的供应商要接受严格的认证和年检，以确保其本地产品未销往外地或出口，否则应取消其供应商认证资格。

2.推广政府购买培训成果经验

《关于印发第二期“三年千万”再就业培训计划的通知》由原劳动和社会保障部推出，其明确提出要“积极实施政府购买培训成果”。随后，该规定在全国得以普遍推广。据有关资料显示，最先实施政府购买培训成果制度的是上海市。政府购买培训成果是指经过培训机构培训达到上岗要求的人员，其培训费用基本由政府买单。我国可尝试在现行的政府购买培训成果机制中，通过政府采购方式由政府购买培训成果。

这种政府采购模式实质上是一种认可和资助成果模式。它可以作为一种激励当地产业发展的手段，能够利用本地现有的办学资源和条件，切实促进本地劳动力市场问题的解决，以提高本地劳动力市场竞争力。

3.出台《劳动人员投资法》

美国《劳动人员投资法》的设立思维是一种反向思维。正向思维是由政府采购部门选择培训机构培训本地劳动人员模式。反向思维则恰恰相反，是一种不由政府主动认可或选择的模式。它由接受培训的劳动人员自己选择合适的培训机构先进行培训，在培训成果达到一定要求和标准之后，由政府予以认可并最终承担其培训费用。

该培训费用的支出机制也可纳入政府采购机制中。两种机制的结合既满足了接受培训者选择培训机构的要求和愿望，客观上促成培训机构相互之间的竞争态势，又能使本地政府通过运用和行使政府采购机制，使政府资金能切实用到提高培训质量和要求上，进而从根本上解决本地劳动力市场问题。