烟台市推进市域社会治理现代化的探索与思考

刘 霞

（中共烟台市委党校 山东 烟台 264001）

市域社会治理是国家治理的重要基石，是国家治理在市域范围内的体现。党的十九届四中全会明确提出“加快推进市域社会治理现代化”，这也是“市域社会治理”这一概念首次出现在党的纲领性文件中。党的十九届五中全会进一步强调“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。”市域连接着省域和县域，是防范化解各种社会风险隐患的关键层级，市域社会治理的成效，直接影响社会安全稳定和国家长治久安。

一、推进市域社会治理现代化的重要意义

市域社会治理是以设区的城市为基本治理单位，以城区为重点，覆盖农村，城乡联动，充分发挥市级层面主导作用，在市域范围内统筹谋划和实施的社会治理。[1]市域具有较为完备的社会治理体系，是统筹城乡一体化的有效载体。改革开放以来，随着我国经济社会的不断发展，市域在国家治理中的地位和作用日益突出。“十四五”时期，将有上亿人口进入城市生活，城市人口将逐步达到总人口的70%左右。因此，推进市域社会治理现代化具有重大的理论和实践意义。

1.有利于社会和谐稳定

市域是各种经济社会资源聚集之地，伴随着经济社会不断发展，社会矛盾风险的传导性和流动性不断增强，生活在其中的人们对和谐稳定的社会秩序的需求越来越高。推进市域社会治理能够将重大社会矛盾风险控制化解在市域，增强人民群众的安全感、幸福感和获得感，促进社会大局的和谐稳定，推动城市实现更高质量的发展，实现政治安全、社会稳定、人民安宁。

2.有利于提高社会治理现代化水平

市域社会治理是社会治理现代化的重要突破口。第七次人口普查数据显示，全国人口中，居住在城镇的人口为90199万人，占63.89%。与第六次全国人口普查相比，城镇人口比重上升14.21个百分点。[2]城镇化进程中，流动人口增加，社区内的工作量加大。市域层面直接面对居民多层次、多样化、个性化的需求，同时市域具有相对完备的立法行政权，能够统筹县域和基层的行动能力，克服县域与基层社会治理中反应不及时、协调能力不足等问题，采用精准的方法，发挥市域优势，以城带乡，真正实现“民有所呼、我必有应”。

3.有利于战胜各种风险挑战

市域是观察矛盾风险走向的晴雨表，是守住安全稳定底线的重要阵地，在矛盾风险防范化解中具有特殊的作用。随着信息化的发展，经济社会发展过程中出现的新情况新问题最先在市域凸显，社会治理难度增大。新冠肺炎疫情是对我国国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对社会治理能力的一次考验。应对此次疫情，市域在统筹社会资源、动员社会力量和群众参与、科学应急等方面发挥了重要作用，形成了应急处置的强大合力。因此，把握市域矛盾风险的规律和特点，有利于提高风险的预见性和化解风险的实效性，防止单个风险演变为系统风险，局部风险演变为全局风险，真正落实以人民为中心的发展思想。

二、烟台市市域社会治理现代化的创新实践

烟台市是全国第一批市域社会治理现代化的试点城市。2020年4月，烟台市出台了《关于推进市域社会治理现代化的实施意见》，以建设“市域社会治理现代化优秀城市”为目标，坚持以人民为中心，以解决影响社会安定的突出问题为着力点，提出市域社会治理现代化工作的“十大体系”，包括党建引领、共建共治、综治组织、法德共治、智治支撑、政治安全、公共安全、矛盾化解、打击整治、服务管理，积极探索市域社会治理现代化的烟台模式。

1.党建引领，把党的全面领导贯穿市域社会治理的全过程

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，推进市域社会治理现代化必须充分发挥党组织的方向掌舵和凝心聚力作用。市域社会治理现代化应充分发挥各级党委的领导核心作用，形成多方联动市域治理“共治圈”，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。烟台市在市域社会治理中，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，针对以往社区党组织、居委会、物业公司多头管理，党建、综治等工作多网络交叉覆盖等问题，探索打造党建与基层社会治理深度融合的载体。推进“双报到”工作机制，组织市县两级1586个机关企事业单位8.2万余名党员常态化到社区报到服务，平均每年认领实施服务项目万余个，帮助社区解决了一批群众关心的小事、难事、琐事。大力实施“红心物业”党建领航工程，出台山东省首部红色物业地方标准《红心物业建设规范》，搭建社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业多方协同联动服务平台，建立联创联建联治管理体系，广泛开展为民服务。目前，全市共打造市域社会治理党建品牌38个，特色党建模式52个，形成党建提升市域社会治理效能的良好态势。

2.多元参与，全方位整合社会力量参与市域社会治理

市域社会治理中，构建多元治理结构，充分发挥多元主体的作用，形成社会治理合力。完善党委政府和社会力量的协同治理机制，加强市域协商民主制度建设。如芝罘区大海阳社区，注重激活社区群众的参与感，实现“人人参与、人人尽力、人人共享”的目标。“壹家厨坊”是社区互助式厨房，厨房32名志愿者，每天义务做饭，为社区145名独居老人提供成本价午餐，在社区形成了“人人为我，我为人人”的行动自觉。加强志愿服务队伍建设，加大社会工作专业人才的培养，形成数量不低于烟台市户籍人口1‰的社会工作专业人才队伍。芝罘区探索建立社区社会组织、社工专业人才和社区志愿参与“阳光17议”民情议事联动服务的机制，400多家社会组织、7万多社区志愿者，已成为社区民情议事综合体系的重要力量。

3.深化网格化管理，打造综治组织体系

烟台市牢固树立“小网格、大治理”工作理念，加强市、县、乡三级综治中心实体化、规范化建设，深化社区网格化服务管理工作，构建标准化的多网融合、一网统筹的服务管理格局。在市域社会治理推进过程中，注重整合社区各类资源，组织发动社区群众及单位，充分发挥各自特长为社区服务，把解决群众最关心、最直接、最现实利益问题作为工作的落脚点和出发点，辖区群众、企业抱成团，互帮互助，把社区建成巨大的能量场，形成“滚雪球”效应，实现“小事不出网格、大事不出社区”。芝罘区新桥东社区建立“社区党委、网格党支部、楼长联盟、居民小组”+“特色志愿服务队伍”的“4+1”网格服务体系，提高了为民服务效能。目前，烟台市网格化服务管理工作覆盖率达到100%，6473个社区70%以上的问题在网格内解决，20%以上的问题在社区内解决，问题上行率不足10%。

4.信息化助力，构建智治支撑体系

社会治理智能化是推进社会治理现代化的关键手段。顺应互联网时代的发展大潮，烟台市采用大数据、云计算、人工智能、区块链等信息技术，利用信息化手段，精确感知社会运行状态，突出技术创新在市域资源整合和多元矛盾纠纷化解方面的作用。目前，烟台市公安局大数据中心已实现与市直375个部门数据的双向对接，为业务办理、全文检索、数据比对、侦查打击、对外服务等提供了基础能力支撑。不断加强“雪亮工程”建设、“智安小区”建设和市域社会治理信息化建设，推动“互联网+政法”开发应用，打造政法机关跨部门协同办案平台，推动基层综治中心、专业性矛盾纠纷化解平台等平台建设，通过平台整合资源，实现联调联动，提升社会风险预测预警预防能力。

5.源头治理，构建矛盾化解体系

市域社会治理的重心从治标转向治本，从事后的被动应对转向事前的预防。烟台市注重加强城市精细化管理，尽早疏导问题和矛盾，将矛盾化解于萌芽状态。健全完善重大决策社会稳定风险评估制度，坚持发展新时代“枫桥经验”，健全人民调解、行政调解、司法调解等联动调解制度。做好信访矛盾化解工作，落实领导干部接访下访和包案制度，推进“最多访一次”改革，把重大风险矛盾化解在市域。注重发挥基层群众自治组织在矛盾化解中的作用，2021年以来，大海阳社区由8位威望高的退休老党员组成“调解管家”团队，一次性调解成功率达100%。烟台市公安局经济技术开发区分局金桥派出所选拔32名经验丰富的行业专长人士担任兼职调解员，成功化解辖区内1300余起矛盾纠纷。

三、推进市域社会治理现代化的行动路径

1.坚持理念创新，树立全周期管理意识

2020年3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。市域社会治理是一个开放、庞大、复杂的系统，具有复杂性、长期性和不确定性的特点。市域社会治理要树立全周期管理理念，强化市域统筹协调功能，充分发挥各个主体和资源要素的效能。要摒弃过去“头痛医头、脚痛医脚”的城市治理方式，完善事前事中事后全过程治理机制，形成从源头到末梢完整的治理链条，把“全周期管理”理念贯穿于城市规划、建设、管理全过程各环节，增强城市的“弹性”和“韧性”，实现城市动态治理。

2.坚持系统观念，提高市域社会治理的整体性

坚持系统观念是“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则。习近平总书记指出，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合治理。”市域社会治理必须强化系统思维，注重从整体和大局出发，从国家治理全局出发，打造整体性社会治理体系，形成市域社会治理的集成效应。一是推动市域范围内多元社会主体的合作共治，把党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系有机整合起来，实现各方的良性互动。二是把市域基层党组织、居委会、社会组织、社区居民等治理主体关联在一个系统上，最大限度地激发社会创造力，从而形成社会治理的整体合力。三是把党建引领、社区服务、群众自治、治安防控、法律服务等市域社会治理业务集中在一个系统上，形成问题联治、工作联动、信息联通、平安联创的市域社会治理机制，推动市域社会治理由“碎片化”治理向“系统化”治理转变。

3.厘清政府治理职责，实现多元主体协同共治

党的十九届四中全会指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。推进市域社会治理现代化必须贯彻这一思想精髓，改变过去政府对社会事务大包大揽的做法，确保政府在社会治理中既不越位又不缺位。一是理顺权责关系，推进市、县、乡镇（街道）职能体系优化协同高效。健全完善信息互通、资源共享、工作联动机制，实现资源的有效融合，形成市级统筹协调、县级组织实施、乡镇（街道）强基固本的市域社会治理链条。二是完善人民群众参与基层社会治理的制度化渠道，搭建多样化的群众参与网络平台，引导人民群众积极参与治理，增强社区群众的归属感，充分调动社区群众的积极性、主动性和创造性，真正实现“民事民议、民事民办、民事民管”。三是在街道探索成立社区社会组织联合会，发挥社会组织管理协调、牵线搭桥的作用。积极培育公益性、服务性、互助性组织。支持社会组织依法参与市域社会治理，通过政府购买服务，鼓励社会组织承接社区公共服务和政府简政放权释放的具体事务，既降低社会治理成本，又让社会组织在社会治理中释放能量。

4.坚持“三治”融合，增强市域社会治理驱动力

一是健全基层群众自治制度，充分发挥自治基础作用。创新基层自治的实现形式和载体，推动民事民议、民事民办、民事民管。二是构建市域社会治理法律规范体系，充分发挥法治保障作用。以良法促善治，用法治思维破解治理难题，以法治方式协调利益关系，化解矛盾纠纷。围绕市域社会治理急需的制度需求，制定务实管用、便于操作的地方性法规规章，用法治规范社会行为、引领社会风尚。通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，加强法治宣传教育，培养群众办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好习惯，进一步提高市域社会治理的法治化水平。三是弘扬社会主义核心价值观，发挥德治先导作用。以社会主义核心价值浸润人心形成道德约束，发挥身边榜样的示范作用，发挥乡贤能人的带动作用。大力发挥传统文化的滋养作用，尤其注重发挥家庭家教家风在市域社会治理中的重要作用，充分实现道德引领、规范和约束功能，使德治成为市域社会治理体系的重要支撑。

四、结语

市域社会治理是一项社会系统工程。推进市域社会治理关键在于共建共治共享，难点在于各种资源力量的整合。“一引其纲，万目皆张”。加强和创新市域社会治理应系统整体谋划，增强市域社会治理内生动力，提升市域社会治理效能，把人民对美好生活的向往作为市域社会治理的奋斗目标，不断满足人民群众多样化、多层次的需求，持续提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。