特大城市产业安全风险及应对策略探讨

邓丽姝

（北京市社会科学院经济所 北京 100101）

特大城市是先进生产力的策源地，在区域和全国经济产业发展布局中具有举足轻重的地位。特大城市以战略性新兴产业、高技术产业的产业集群为主导产业，以现代服务业集群为载体集聚了研发创新、总部管理等价值链高端环节，集中了产业安全的关键领域和重要环节，是产业安全风险的重要承载地。因此加强产业安全风险防控，拥有自主可控、安全高效的产业体系，是特大城市经济持续稳定发展的基础，也是特大城市作为发展龙头，引领区域和全国共同实现产业升级的前提。

一、特大城市是产业安全风险的重要承载地

（一）产业发展自主权存在风险

缺乏关键核心技术，使我国产业发展自主权不足，从而面临严峻的产业安全风险。总体上，“我国自主创新特别是原始创新能力还不强，科技发展面临重大瓶颈，关键领域核心技术受制于人的格局还没有从根本上改变”，产业还处于全球价值链中低端。我国产业自主创新能力不足，自主权“缺位”带来的安全风险在高新技术产业和现代制造业领域表现尤为突出。现阶段，我国在先进材料、核心零部件、重大装备、精密科学仪器、工业软件等领域核心关键技术对外依赖度高，高端芯片、核心软件等关键技术以及集成电路、生物安全、生命健康等直接关系国防安全、经济安全、国计民生的战略产业存在“卡脖子”的短板。

2019年，中国工程院对26类有代表性制造业产业链的安全评估显示，我国有2类产业对外依赖度高，有8类产业对外依赖度极高，共占31.6%。我国电子信息、装备制造等高新技术产业主要以中低端制造和下游加工组装环节嵌入全球价值链，上游的基础材料、关键零部件、核心技术设备、主要软件等被发达国家垄断，产业供应链被跨国公司所控制。拥有自主知识产权的国产产品仍可能包含受制于人的技术“命门”，部分领军企业核心元器件严重依赖外国，供应链的“命门”掌握在别人手里，遭遇跨国公司“围堵”时便十分被动，因此技术短板导致了高新技术产业供应链中断风险增大。

高新技术产业和高端制造业的自主可控风险，在特大城市集中显现，其直接影响到特大城市的产业经济安全。特大城市的工业以高新技术产业和现代制造业为主体，工业支柱产业多集中在电子信息、汽车、生物医药、装备制造等行业，并且行业集中度高，由跨国公司主导，并带动其上下游配套厂商在特大城市形成产业集群，这一方面导致了主要收益被外资企业与品牌攫取；另一方面如果跨国公司撤离，则会影响产业集群的稳定性，给我国相关行业发展造成重大冲击。同时，特大城市在部分战略性新兴产业、高端制造业等领域缺乏核心企业，产业发展的主导力、整合力不足，尚未形成有核心竞争力的产业集群，且产业控制力不强，产业发展的内生动力不足。大企业龙头带动能力不足，产业生态主导企业和关键零部件供应企业尚需进一步培育，大中小企业没有基于创新链、产业链、供应链形成紧密关联，城市经济大而不强，缺乏核心竞争力。新冠肺炎疫情对全球产业链分工造成了一定冲击，只有切实掌握产业发展控制权，拥有内部分工合作紧密的内生产业集群，才能在全球产业链分工中拥有一定地位并不断向高端提升。

（二）产业发展控制力存在风险

产业控制力通过高端服务构建的跨地区服务网络实现，在特大城市集聚发展的高端服务业，是国家和区域产业控制力的集中体现，也是产业控制力实施的重要载体。研发设计、商务服务、商贸流通等生产性服务业作为特大城市的主导产业，与高新技术产业和现代制造业集群基于产业价值链关联相伴而生、相互融合，共同支撑特大城市的产业体系主体。高新技术产业和制造业的自主可控风险导致生产性服务业缺乏内生发展基础和安全根基，产业控制力缺失。特大城市在科技服务业、软件和信息服务业、商务服务业等关键服务领域缺乏具有整合力、带动力的行业领军企业，其没有形成以核心企业为主导的产业生态，企业之间的协同创新不足，知识外溢、规模经济等产业集群效应不显著，没有形成具有较强竞争力的高端服务业集群。高端服务业核心竞争力不足，特大城市不能充分发挥在区域和全国中的高端服务引擎作用，对产业向价值链两端的研发设计、总部管理、营销网络、售后服务等高端控制、高附加值环节升级不能形成有效支撑，从而限制了特大城市经济控制力和辐射力提升。

（三）对培育新动能支撑能力不足存在风险

新形势下，产业竞争优势和创新发展能力成为产业安全的核心。新一轮科技革命和产业变革条件下，我国向更高端的全球产业分工地位攀升。在新冠肺炎疫情冲击下，以数字经济为代表的新经济新动能展现出强大的发展韧性和发展潜力，成为提升产业竞争优势、巩固产业安全的突破口、稳定器。特大城市是创新型经济策源地，是引领区域和全国实现产业创新发展和升级的龙头。2018年，北京科技企业孵化器在孵企业当年获得风险投资额占全国的20%，众创空间服务企业与团队当年获得投资总额占全国的44% 。但特大城市存在劳动力成本高、企业发展空间不足等不利因素，这对新技术与新产业的落地转化和发展壮大造成了一定影响。高新技术企业由于空间限制不能进行规模扩张，其产业生态中配套支撑不足，产业规模经济、范围经济和创新协同效应不能有效实现，因此创新型企业根植特大城市发展的动力不足。新经济新动能对特大城市全要素生产率的带动作用尚不明显，特大城市建立在创新驱动基础上的经济竞争优势没有完全确立。例如，2016年北京、上海、天津三个特大城市大中型企业高技术产业收入利润率平均为6.19%，低于全国的6.73% 。新经济新动能的发展，能否立足特大城市产生领军企业，主导产业生态并辐射带动形成区域产业集群？能否以特大城市为中心实现战略性新兴产业集群的创新创业衍生和发展壮大，成为特大城市构建现代产业体系、加速实现新旧动能转换和产业升级的关键所在？特大城市如果能抓住战略机遇，超前布局，围绕创新链部署产业链，根据产业链布局创新链，做强产业创新链，则能实现产业发展能级的跃升，否则将存在产业被中低端锁定的风险，此时产业高质量发展将面临困境。

二、特大城市维护产业安全的对策建议

第一，牢牢把握城市产业的核心技术，完善科技创新体系。“只有把核心技术掌握在自己手中，才能真正掌握竞争和发展的主动权”，对此要充分发挥市场的决定性作用，更好发挥政府作用，完善科技创新治理体系，提升创新体系效能。在社会主义市场经济条件下完善新型举国体制，集中力量，开展关键核心技术攻关。加强生命健康等领域关键核心技术突破，补齐高端医疗装备等短板。以关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新为突破口，努力实现关键核心技术自主可控，把创新主动权、发展主动权牢牢掌握在自己手中。特大城市拥有重大科技基础设施等战略性科技资源，因此要充分发挥特大城市在关键共性技术创新组织和技术供给中的战略引领作用，带动全产业链协同创新。要以特大城市为主导，推动实现城市群和跨地区的产业技术协同创新，完善以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的区域技术创新体系，打造区域创新共同体。同时要在城市群培育重点领域产业链集群，加强产业协同，延伸产业链条，建立更加稳定的利益联结机制，促进大中小企业融通发展，带动形成一批能够提供核心基础零部件（元器件）、关键基础材料等关键中间产品和应急物资的企业，补齐产业链关键环节和产品的“短板”，形成产业发展合力，提高产业链韧性与抗风险能力。

第二，进一步优化特大城市产业治理，提升特大城市高端服务业体系。对此要加强高端商务服务、科技服务、流通服务等高端服务业的内部整合，提高服务业集群集中度，打造具有核心竞争力的创新型企业集群，提升对总部管理、研发创新、品牌营销等产业控制力环节的支撑能力，为培育领军企业创造良好环境。同时要提升特大城市高端服务业引领力、辐射力、带动力，在区域和全国建设高端服务网络，为我国高端制造业、战略性新兴产业集群的内生发展提供有力产业组织保障。推动培育壮大一批在产业生态中具有重要影响力和主导作用的领军企业，以服务网络支持领军企业发挥龙头带动作用，提升价值链治理能力，加强领军企业与中小企业的供应链产业链关联与协同创新，带动培育竞争力强的“专精特新”企业、“隐形冠军”和“独角兽”企业。

第三，加强跨区域产业治理，促进跨区域产业协同和产业融合。对此要进一步推动特大城市疏解非核心功能和产业“腾笼换鸟”，为创新型企业衍生和发展壮大拓展空间。促进城市群中小城市对特大城市形成有效支撑，对接产业链和创新链，打通新技术新成果转化应用链条，共同打造区域创新生态系统。进一步优化市场环境，推动产业要素、创新资源在地区间自由流动，实现高效市场化集聚和配置，培育跨区域产业分工中重点领域、关键环节的市场解决机制。要以特大城市为主导，在城市群形成具有核心竞争力的新兴产业集群，促进我国科技创新领域构建产业链和创新链深度融合的产业生态，推动产业向全球分工的中高端迈进。