城镇化中的农村土地管理问题及优化措施

沈建民

诸城市林家村自然资源和规划所 山东诸城 262200

土地资源是人类生存和发展的基础。土地资源管理涉及的领域和行业有很多，直接影响了一个国家的生产和发展，随着新型城镇化的快速发展，各产业、各地区对土地资源的需求量也在逐渐地扩增。虽然我国的国有土地面积非常宽广，但是由于人口众多，耕地被占用，导致我国的土地资源的管理问题更加凸显，特别是在农村地区的土地资源问题较为严重，因此，规范农村土地管理模式，是减少土地资源短缺，提高国家新型城镇化率的必要措施。

土地是农民最基本的物质保障。国家针对当前问题提出了延长土地承包的期限，确保农村居民在土地承包经营权方面能够长期保持不变，这有利于稳定农民土地承包经营权，有效提升农民的经济收入。近年来，由于农村土地的过度分散化，农村人口的耕种成本进行了增加，在一定程度上影响了农民耕地的经济收入。一些农村地区甚至存在大量未利用土地，迫切需要通过集约土地管理来对出现的问题进行解决。

1 农村土地资源情况

中国国土面积大、人口多，人均占有量低于世界的平均水平，是缺乏土地资源的国家之一。中国有更多的山脉以及沙漠，耕地更少，在人均土地利用率较低的情况下，出现了严重的荒地问题，不仅造成了土地的破坏，而且会对经济的发展产生了很大的影响。我国的社会经济正在不断的发展，为了继续推进城市化进程，一些地区的土地资源遭受了严重的破坏，例如，在一些地区，项目的进展比较快，正在进行和建设的项目还没有完成，新的项目就已经开始了启动，多个项目同时进行实施，导致土地资源在短时间内出现了迅速枯竭的现象[1]。

从事城市建设的人需要优化并完善土地管理制度，积极学习和借鉴国外先进的思想，使之能够有效地融入中国国情。要加强调控，对土地资源进行有效地利用，并做好土地资源规划，引导人民群众积极参与城镇化和土地资源利用，调动人民群众的积极性和主动性，这不仅可以合理利用土地资源，实现有效的土地管理，而且还可以加快城市化的步伐。

2 城镇化建设进程中土地管理中存在的问题

农村最大的财富是土地。在现行土地政策下，一些地方存在着征地、建设、占用、转让、出让等任意行为，部分单位和农民非法占用土地，擅自建房，由于种种原因，我国农村土地经营还存在一些尚未解决的问题[2]。

2.1 对于农村土地管理认知不足

农村宅基地是集体的，农民只有使用的权利，在村里进行登记的人才能享有相应的权利。但是，部分地方政府对土地使用以及管理缺乏一定的监测，最终导致了耕地建房、农村未登记房屋、审批区外建房等问题不断地涌现，农村住房不按照国家有关政策法规规划、管理和使用农村土地的。由于农村土地权属的确认和登记属于不同的部门，农村土地权属的主体和性质在一定程度上并不明确，这导致了许多地方非法使用土地的问题逐渐地严重。例如，农村土地集体所有权的发行目标不明确；土地所有权、合同管理和认证属于土地主管部门和农业主管部门；登记发证工作迫切需要加强这项工作，相关政策尚未调整；城乡建筑面积不平衡，这再次禁止非法占用耕地和在农村建设住房。此外，在一些地区，地方政府肆意征用农村土地用于项目开发，大大减少了农村耕地，影响了农业生产和国家粮食安全[3]。

2.2 耕地矛盾日益突出

在部分农村地区，突出的土地问题矛盾出现在“拆迁”的过程中，即重新签订合同、同意退租、签订拆迁合同，这实际上是一种利益冲突的现象。在不允许任意补偿和不允许其他收入方式的情况下，耕地矛盾比较突出，主要表现在两个方面。首先，在中国农村地区，30年的土地承包制造成了一些问题，因为一些家庭在家庭成员死亡后没有改变土地的数量，新的人口没有分配土地，土地分布不均匀。在农村发展过程中，40岁以下的人不想种地，因为粮食等作物的经济效益非常差，在耕地上种植花草会消耗大量养分，破坏土壤结构，影响耕地的质量。事实上，耕地已经成为农民的一个烫手山芋，很多家庭都非常关心耕地问题。其次，在经济发展的过程中，城乡之间存在着严重的经济差距，这就是为什么很多农民选择出国打工的原因，尽管国家采取了一系列促进农业生产的政策，但由于农业生产的经济效益较低，农民仍然不愿返乡种地，大部分闲置的耕地已成为农村发展的严重障碍[4]。

2.3 农村土地利用方式失衡、发展机会不足

土地资源是农村发展和农民生活的最基本要素。然而，农民如何使用土地和如何控制权力的界限仍然模糊，使得农村地区和农民很容易地获得土地资源、效率和不平衡。虽然农村地区拥有大量的集体资产，如土地资源，但它们的使用在很大程度上是祖传传统的自然延续，并存在着早期规划不足等共同问题。目前，我国农村集体土地规划存在着缺乏土地利用规划资质和技能、土地利用规划门槛高、规划成本高等问题。例如，如果你需要一个政府项目的支持，你必须花一定的钱来雇佣一个合格的规划设计部门。由于农业优化配置相对薄弱和不足，土地利用格局和发展体制不平衡，部分地区缺乏稳定、高效和可持续的有益农业利用。在这种情况下，当外部诱惑超过当前的土地生产率收益时，就会鼓励村民甚至农村集体的各种投机行为[5]。

2.4 农村土地利用和监督政策有待优化

坚持绿色开发和合理利用土地一直是相关管理部门遵循的管理理念，而且在不同地区要有灵活的使用原则，这样做的目的是更加有利的促进当地经济的发展。但是，在土地所有权进行变更时，很多人为了在这个过程中能得到最大的经济报酬，经常会利用国家土地政策的一些漏洞，躲避了国家部门的监管，中饱私囊，结果致使国家土地没有得到有效利用，浪费国家资源。比如，农村居住盖房，必须按照国家正常审批程序，不得私自在耕地上建房，但仍有部分人不遵循国家规章制度，同时因为监管政策的部分漏洞，执法职位的空缺导致违法建造住宅的行为没有得到及时地制止。

3 进一步加强对农村土地的管理的具体措施

如何能将农村土地达到最大程度的合理利用？在国家土地政策越来越严格的形势下，农村土地将面临重大改革，土地产权制度要进行改革，土地利用分配市场也要发生重大变革。想要做好农村土地管理，首先要增强管理意识，多部门互相协作配合当地执法机关部门，做到依法治理土地，严格执法，违法必究，对违法进行土地利用的人，一定进行严厉打击[6]。

3.1 大力宣传国家政策，及时转变农民思想认识

近几年，国家农村快速发展，但是因土地政策落实不到位严重影响了农村地区的发展速度。当前，中国农村大部分农民，一辈子面朝土地背朝天，对土地的依赖性很强，对于现代化农业的大规模扩展有很大的限制性。在这种形势下，首先就是要建立符合当下情形的法规保障制度，以保障农民土地流转之后仍然能正常生存下去。首先，国家要制定相关政策，合理有效地安排土地，保证耕地不能遭到破坏。其次，加强农村土地管理，合理利用土地，对于农民建设住宅，严格按土地管理政策审批，对农村宅基地的建设要严格控制，坚决不允许占用耕地。同时，有效加强对农业经营主体的监督，必须坚持不改变土地的性质，维护农民的利益，确保土地流转不会损害农民的权利和利益，也不会破坏土地的原始生产能力，让农民成为土地流转和大规模行动的积极参与者和真正受益者[7]。

3.2 农村土地的有效利用率有待提高

要想使得农村土地得到有效利用，对土地进行合理分配规划是关键。根据土地的所在位置，特点，土壤性质进行充分研究，对每一寸土壤进行充分挖掘和利用，多层次多方向进行，提高土地的利用率，充分发挥土地价值，同时要保障土地的可持续利用。此外，农村要发展可持续绿色农业，引进高科技技术、新的农业装备，以提高土地利用率。同时为了跟上工作进度，要加快专业人才队伍的建设。国家要积极鼓励农民使用现代化生产，引进现代化机械，农产品的种植要进行优选，以改善土地的生态环境，促进农村、农业的可持续发展。同时，提升流转土地的开发档次，坚持把土地流转作为优化和调整农村种植结构和产业结构的手段，并进一步加速实施，使土地流转在新农村建设中发挥作用[8]。

3.3 加大农村土地转让管理力度

土地资源是经济建设用地的保障，也是农村农民得以生存的保障。为推进乡村振兴战略实施，农村土地可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。农村土地承包后土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。农村土地管理要在市场竞争机制中实现有偿流转使用，从而实现城乡人员流动、技术互动、土地资源高效配置。国家可以从一下几个方面来规范土地管理的流转，首先，合理计划土地的用途，做到绿色可持续生产，保护耕地数量，加强土地利用计划管理，实现建设用地总量控制。严格控制土地用途变更，规划每一块地的用途，做好用地风险防控。在符合用地规划、土地安全的情况下吸引有竞争力的资本、企业参与到农村土地要素流转中。第二，加强对流转合同的标准化管理。各类土地权益主体的边界明确、清晰是土地使用权实现顺畅、合法流转的前提。必须依法登记集体土地流转信息，实现土地资源高效利用[9-10]。

3.4 要做好农村土地资源的规划、利用与管理

实现农村土地的价值与效益。马克思明确指出，“土地是一切生产和一切存在的源泉”。土地是农村发展的根本性要素资源和载体。农村的发展、农民的生计都依赖于土地的产能以及合理利用。农村土地如何盘活，如何避免被侵占、破坏，如何合法合理地规划、利用，进而实现其经济、社会、生态价值，是当前农村发展需要解决的重要问题。村民自治组织有责任和义务规划、利用、保护以及管理好乡村的集体资源资产。同时，县级政府部门在土地利用管理过程中应当发挥引导和激励作用，给予村民委员会参与的空间，增强村民委员会的领导能力和行动能力，鼓励其盘活、用好农村的资产资源，实现农村土地要素资源的分类管理与高效利用。

4 结语

在推进城镇化建设过程中，占用土地是不可避免的。从目前实际来讲，城镇化建设、农村土地管理等方面仍存在一些问题，导致部分农民的权益受到影响。基于此，需要认真反思城镇化建设中土地管理存在的具体问题，把握问题症结所在，对症下药，优化土地治理工作，在推进城镇化建设的同时确保农民利益不受损害。在具体工作实践中，要做好调查工作，落实节约资源的战略目标，调动农民参与的积极性，实现可持续发展。