国际税务中的“实质性”要求及应对建议：以荷兰为例

罗强 张广本

“实质性”要求是与国际税收征管密切相关的一个重要实践，对强化“实质性”对于跨国公司保持纳税居民地位，保障税务利益具有重要作用。近年来，以开曼群岛、英属维尔京群岛为代表的国际避税岛纷纷出台经济实质性相关法规，各个国家和地区掀起了新一轮的强化税务“实质性”的行动。本文简要介绍了避税岛地区出台经济实质法案的基本情况，重点分析并解读了荷兰的最低“实质性”要求及最新生效的额外“实质性”要求，并结合跨国公司在荷兰的税务征管实践，提出了强化荷兰公司实质性的原则与可行性建议，对于荷兰公司在当地开展税务相关活动具有借鉴和指导意义。

一、“实质性”要求及意义

税务“实质性”在国际税收征管中具有重要作用，但又非一国税法或国际税务协定中的一项明确法律规定。对于跨国公司及分设在全球各地的下属分、子公司而言，满足当地“实质性”要求对于全球治理体系、集团合规管理及整体税务利益等均具有重要意义。

（一）税务“实质性”要求

税务“实质性”是一种实际活动要求，强调在各国税务实践中，对具体涉税事宜不应仅停留在税务安排本身，更应深入研究税务活动的本质情况。为了规范企业的涉税行为，明晰居民企业的税务权利和义务，规避滥用税务优惠的行为，强化国际税收监管，“实质性”要求正在成为一种国际趋势，得到广泛关注。近年来，随着国际反避税的加强及世界经合组织（OECD）BEPS行动计划的深入开展，各个国家和地区，甚至是原有的一些国际避税岛（Tax Heaven）如开曼群岛、英属维尔京群岛（BVI）、百慕大、巴哈马等也纷纷出台相应的税务“实质性”要求。各国家和地区出台的政策法规虽然名称各异，如开曼群岛和BVI的《经济实质法》、巴哈马的《商业实体（实质性要求）法》、荷兰的最低“实质性”要求和额外“实质性”要求等，但目的是一致的，即要求在当地开展特定活动的实体（居民企业）具备充足的商业实质性，税务利益与实质经营相统一。

（二）“实质性”要求的重要意义

居民企业满足当地的税务“实质性”要求是一项最基本的商业活动和最基本的合规要求，也是企业保障自身税务权益，申请可能的税务优惠的前提条件。“实质性”要求对于跨国公司具有以下几方面的重要意义：

1.满足“实质性”是居民企业地位的基本保证。居民企业在当地完成登记注册只是宣告企业成立并具有法律地位，并不意味着自然具有税务上的居民企业属性，也并不意味着企业就能够享有该国基于税法、国际税务协定框架下的优惠政策。税务上对于居民企业的认同如同认定自然人的纳税居民身份一样，是建立在企业的经营活动能否满足所在国的“实质性”要求条件，能否具备充分的经营“实质性”基础上的。企业在管理层构成、组织架构、经营活动、运营控制等各个具体方面的实质性越强，越能提升自身的居民企业地位，才能进一步有资格享受税务优惠、申请税务豁免等。

2.企业享受税务优惠、申请税务豁免的前提条件。为了避免和消除国际间的重复征税，我国和其他国家，包括其他各国之间根据平等互惠的原则签订有一系列的双边或多边税收协定（Tax treaty），税收协定框架下的两国企业间的特定涉税经济行为可能适用免税或享有优惠税率。对于企业而言，申请享有双边税务协定框架下的税务优惠政策，不是作为当地居民企业就具有资格申请，还要看企业是否满足当地的“实质性”要求，税务局会考察企业的日常经营管理活动能否真正体现居民企业的特性，达到当地的“实质性”要求标准。作为一国居民企业并满足当地的“实质性”要求，才能有机会享有该国在税法、国际税收协定框架下的特定税务优惠政策及申请特定的税务豁免事项。

3.“实质性”要求也是一项最基本的税务合规要求。企业运营的合规体现在各个方面，不仅是法律上的合规，税务合规也是一个重要的方面。长期以来，提到税务合规，很多人自然联想到遵守税法规定、按时申报并征缴税款等具体的涉税活动，而忽视了税法规定之外的“实质性”要求。殊不知，企业是否满足当地的“实质性”要求将最终影响到涉税活动，也最终体现到税务征缴实践中。比如，在一些国家和地区（如荷兰），对于年度纳税申报和重大税务安排，税务局会首先审查公司是否满足当地的“实质性”要求，再进一步分析具体涉税活动是否合法。“实质性”并非税务合规的全部，但确是一项最基本的税务合规要求。

二、全球税务“实质性”要求不断强化

以2018年底开曼群岛、BVI为代表的避税岛地区相继出台各自的《经济实质法》为代表，近年来多个国家和地区掀起了新一轮的税务“实质性”立法并进一步强化“实质性”要求的高潮。很多避税岛地区都出台了明确的实质性法案，细化实质性要求并对后续的申报及执行出台指南；发达国家如荷兰、卢森堡等则在原有实质性要求的基础上进一步增加了对特定金融服务公司（FSC）群体适用的额外实质性要求。

（一）开曼、BVI的经济实质法

为了响应世界经合组织（OECD）以及欧盟对于构建国际税收新秩序的倡议，提高国际税收透明度，确保国际税收征管与经济实质性行为公平、一致，2018年12月27日，开曼群岛正式公布了《国际税务合作（经济实质）法》（International Tax Co-operation（Economic Substance） Law， 2018）以及配套的实施细则。2019年2月22日，开曼税务管理局根据各方反馈及征求意见情况对法律进行了修订，同时发布了《经济实质法指南》，对于税务“实质性”要求的适用范围以及合规操作等提供了细化信息。

2018年12月，BVI也正式颁布了《经济实质（公司及有限合伙）法案》（Economic Substance （Companies and Limited Partnerships） Act，2018）。BVI国际税务局于 2019年10月10日正式出台了“实质性”实施规则，要求所有BVI的公司在“财务期”从事“相关活动”的“法律实体”均需要遵守经济实质要求，公司和具有法人资格的有限合伙企业，无论其是否包括在“法律实体”或“相关活动”的定义中，均需根据《经济实质法》于2020年开始报告其上一个“财务期”是否遵守了《经济实质法》。

尽管各避税岛地区的《经济实质法》具体规定在细节上存在一些差异，但是总体而言，法案出台的主要目的、关键规定、申报要求等基本是一致的。企业的实质性申报主要包括自行评估、合规判断、信息申报、审核处理四个环节。首先，经济主体（避税岛注册公司）需自行评估是否属于《经济实质法》的适用主体。如属于适用主体，则公司需要在特定财务期间根据其从事的具体业务满足相应的实质性要求，并在法律规定期限内完成相关业务的经济实质信息申报。避税岛地区监管机关将审核判断相关经济主体是否在该财务期间内满足当地的实质性要求，如不满足将进行相应的处理。

（二）荷兰进一步强化税务“实质性”要求

荷兰经济发展迅速，具有稳定的税收制度和先进的、面向国际的软硬件基础设施，荷兰政府致力于持续改进当地的法律和营商环境以期对跨国公司更具吸引力。为了增强其在国际税收方面的领先地位，荷兰政府很早就开始对金融服务公司（Finance Service Company）滥用税务协定的行为进行规范，由此形成了一系列实质性方面的法规。2004年8月11日，荷兰财政部在颁布的关于金融服务公司法令（the Decree）中发布了针对“实质性”的指导意见，这是荷兰企业申请预约定价安排（APA）或预先税务裁决（ATR）监管框架的一部分。法令中附有一份“实质性”判定标准清单，荷兰税务当局将根据是否满足该标准认定一家公司是否是荷兰合格纳税居民。尽管该法令最初并不直接适用于其他中间层控股公司，但它为荷兰税务局在审查一家荷兰公司是否满足“实质性”要求方面提供了指导意见。随着时间发展，现有的最低实质性要求规则（Substance Rules）逐渐形成明确的法规，并于2014年1月1日正式生效。

荷兰税务局（DTA）规定满足最低的“实质性”要求是企业申请特定税务裁决的先决条件，比如上述APA或ATR等。同时，在双边税务协定或欧盟税务指令（EU Directive）框架下享受了税务收益、税务优惠的荷兰公司应该在每年的企业所得税申报表中主动报告是否符合最低“实质性”要求。如果企业不满足一个或多个最低“实质性”要求，则属于税务违规。企业申请的税务裁决自然会被拒绝，而且DTA也可能自发的与另一协定国交换企业税务违规、不满足税务“实质性”的信息。如果协定国税务当局对此做出反应，企业之前享受到的税务收益有可能会被逆转并造成税务损失。如果是疏忽或故意未报告满足“实质性”要求的情况，将被视为犯罪，可能面临最高20750欧元的罚款。

随着欧盟反滥用措施（Anti-abuse measure）的不断强化，2019年11月28日，荷兰政府宣布将从2021年起进一步强化现有的最低“实质性”要求，并且针对在双边税务协定或欧盟税务指令框架下享受了税务收益、税务优惠的荷兰公司，从年最低工资支出和两年以上的办公空间两方面增加额外的“实质性”要求。

三、荷兰的税务“实质性”要求及解读

2014年1月1日，荷兰政府整合执行中的最低“实质性”要求相关规则，编入法典，形成明确的实质性法规。2014年版“实质性”要求是定性指标和定量指标兼有、涉及公司经营管理多方面的一个综合性指南。2021年开始执行的额外“实质性”要求并非原有指南的修订，而是针对享受税务收益的特定公司增加的两条额外要求。

（一）最低“实质性”要求

1.拥有公司决策权的董事会成员中至少有50%以上是荷兰居民。

2.董事会及成员应当有专业的知识、足够的能力和称职的资格来履行董事职责。

3.董事会的决策应当在荷兰做出。

4.公司应当配备合格的管理人员履行和管理与其他实体达成的交易。

5.公司重要的银行账户必须控制（运营）在荷兰。

6.公司的簿记（Bookkeeping）必须在荷兰进行。

7.公司的注册地址应当在荷兰境内。

8.众所周知，公司应明确是荷兰的纳税居民而非其他国家的纳税居民。

9.公司从事融资、许可、租赁相关业务的，应当具备承担真实经济风险的能力。

10.公司应当拥有与其职能相适应的权益（净资产）。

除了上述最低“实质性”要求，根据2019年底荷兰财政部公布的最新计划（Budget Plan）， 自2021年1月1日起，对荷兰居民企业从事融资和特许权使用费业务的控股公司还必须遵守两条额外的“实质性”要求：

（1）公司的年度最低工资支出不低于10万欧元；

（2）公司应当有一个至少可以使用两年以上的办公空间。

根据当地税务咨询公司的专业分析，额外的“实质性”要求并非全体中间层控股公司适用，主要针对在双边税务协定或欧盟税务指令框架下享受了税务优惠的荷兰公司。比如，某荷兰公司基于双边税务协定，对来自境外的利息收入申报享受了利息预提税的优惠或免税的情况。

（二）分析与解读

1.关于董事会成员构成及决策。董事会成员的构成具有明确的量化指标，要求荷兰董事过半数，体现当地董事对公司的控制权和决策权；关于自然人董事胜任能力方面的要求更多的体现在董事个人的简历中，很难去严格的评估。这里的荷兰居民并非是具有荷兰国籍的人，外派或国际雇员如具有荷兰的长期签证且是荷兰的自然人纳税居民也被视为荷兰居民。在荷兰，法人实体也可以作为董事会成员，法人实体也具有居民属性，如果选择法人实体作为董事，优选荷兰当地的居民企业。董事会的决策强调公司董事应当具有自由的裁量权、决策权，集团总部及境外董事的行为不能损害当地董事正常履职的权利。决策可以通过会议或决议的形式做出，均不违反实质性；决策在荷兰做出并不排斥公司通过传签董事会决议的形式做决策，决议的形式与内容只要不侵害当地董事的自主决策权则不视为对实质性的损害。但是，只有在当地实际召开（非视频会）的董事会会议及决策才有助于增强公司在当地的实质性。实践中，为满足最低“实质性”要求，荷兰公司一般视业务需要每年在当地召开若干次董事会会议，最少一次，越多越好。这种有记录的当地董事会及会议纪要是满足这方面“实质性”要求的最佳选择。

2.关于合格管理人员及银行账户管理。对于公司具有合格管理人员的要求是一项定性要求，具体执行起来较为宽泛。合格管理人员可以是公司的雇员，也可以是通过业务外包为公司服务的人员。实践中，跨国公司在荷兰注册的大量中间层控股公司大部分都没有雇佣人员专门从事运营管理，而是通过人事、财务业务外包，由当地的咨询服务公司来维持公司运营。对于银行账户的管理，最低“实质性”要求强调的是主要银行账户和账户的控制权（运营）问题。银行账户在荷兰管理并不是说公司只能在荷兰银行开户，荷兰公司仍然可以根据业务需求开立各类离岸类银行账户，但是银行账户的管理上必须体现荷兰公司（荷兰董事和管理人员）的控制权。比如，荷兰层面的董事或管理人员要作为账户的授权签字人，未经过荷兰层面董事、管理人员同意集团或总部不能随意使用荷兰公司的银行账户及资金。

3.关于公司簿记与注册地址。公司的簿记主要针对的是会计核算和会计工作，强调会计工作要在荷兰发生，由此产生的相关财务资料、原始文件等也要在荷兰保存。与此相关联的，公司应当根据当地商会（COC）、税务局（DTA）、央行（DNB）等监管机构的要求按时申报公司年度报表、年度所得税纳税申报、央行统计报表等最基本的当地合规事宜，确保合规运营，不损害“实质性”。公司的注册地址需要在荷兰境内，某些公司的注册地址与实际办公地址可能也是分开的。实践中，很多荷兰的中间层控股公司都没有单独的办公地址。公司的董事服务、会计记账、行政管理等均已外包给了当地的咨询服务公司，而登记的公司注册地址也是当地咨询服务公司提供的一个注册用地址，并非实际办公地。

4.关于承担真实经济风险的保证。在最低“实质性”要求中，对于承担真实经济风险的能力仅是一种定性的要求，强调有能力即可。但是，如结合荷兰税法规定来审视这条要求，又是有定量指标可参考的。根据荷兰所得税法相关规定（Article 8c CITA），对于从事集团内部融资活动的荷兰公司，如果其与融资活动相对应的公司的净资产至少大于未偿还贷款额的1%，或超过200万欧元，则应被视为具备承担真实经济风险的能力。该条款也同样适用于荷兰公司从事收取或支付集团内（关联方间）特许权使用费的情况。

5.关于权益（净资产）要求。权益（净资产）要求强调荷兰公司应当拥有与其职能，即业务发展与经营需要相适应的权益（净资产）规模。公司经营的权益要求一方面要考虑公司的整体资产负债和经营风险情况，另一方面这种权益要求并非一成不变的，也要随着公司业务的发展变化做好动态管理。当公司内部贷款、分红、往来等现金流体量大、频繁时，预计涉及重大税务收益时，要特别注重净资产规模的匹配，净资产太低时及时申请增资、“债转股”等。

四、增强公司“实质性”的原则与建议

面对国际税务实践中日益强化的“实质性”要求，应认真对照“实质性”要求标准，切实提高与增强企业的“实质性”是最基本、最可行的应对之策。本文基于对上述荷兰公司“实质性”要求的分析与解读，结合工作实践，提出两点原则与可行性建议。

（一）两点原则

1.“实质性”要常抓不懈、长期坚持。满足当地的“实质性”要求要常抓不懈。从公司成立开始，管理者就应当熟知当地的实质性要求，切实按照当地的“实质性”要求安排公司经营管理，及时履行公司在当地最基本的合规申报义务。切忌“临时抱佛脚”的行为，平常不注意遵守“实质性”要求，等到公司需要申请税务裁决，要申报享受优惠税率时才开始做“实质性”方面的工作，就已经晚了。满足“实质性”要求要长期坚持，荷兰税务局（DTA）对于实质性的审查是以年为单位，对一年来企业满足当地最低“实质性”要求的申报及依据进行审查。假如在一年中的某个时点或某段时间不满足最低“实质性”要求而被税务局查到，会被认定为当年度不满足“实质性”要求。比如因为某董事离职未及时安排新的当地董事接替而造成当地董事在董事会中的构成少于半数，这样一个看似再简单不过的事情，对当年“实质性”的损害是连续的、不可逆转的。

2.“实质性”也要兼顾科学合理性。一个公司既要时刻保持警惕，确保长期满足最低“实质性”要求，也要适度开展与“实质性”有关的业务，“实质性”要与公司的业务规模和税务需求相结合，合理控制管理成本，兼顾科学合理性。通过研究上述荷兰公司的最低“实质性”要求的标准可以发现，很多要求是定性的要求，执行起来还是有一定的可操作空间的。所以，对于大型跨国企业等有实际税务收益需求的重点企业而言，要格外强化“实质性”，在满足“实质性”要求方面下大力气建设、多投入成本；而对于经营活动有限的中小企业而言，在“实质性”方面的投入要量力而行，抓住“实质性”标准的关键要点，避免全面开花、过度投入。

（二）增强税务“实质性”的建议

1.对于“实质性”要求的量化指标要确保达标。对于最低“实质性”要求中可以量化的各类指标，公司一定要严格按照标准要求，不打折扣落到实处，比如董事会成员中至少50%以上荷兰居民的要求及对于从事集团内部融资业务的荷兰公司净资产大于未偿还贷款的1%，或超过200万欧元的量化指标要求等。类似的量化指标在实践中具备操作可行性，审查时也是有据可循的，为了确保长远、完整的实质性，对于这类指标要严格遵守，确保各方面达标。

2.少做有损“实质性”和居民企业“控制权”的行为。纵观各国、各地区的相关政策，“实质性”无不强调居民企业的控制权、管理权问题。随着知识经济和信息化发展，很多跨国公司自然地把人事、行政、财务等决策权收归到集团总部和区域总部，这实际上侵害了当地中间层公司和当地董事对于经营管理的决策权和控制权。荷兰的最低“实质性”要求不单纯看公司注册及账户开立是否在荷兰这一类表面现象，更强调居民企业和荷兰董事对日常经营管理的“控制权”。因此，实践中，一方面在跨国公司的全球治理体系中要注意向荷兰层面的控股公司分配必要的决策权，体现荷兰控股公司对所涉业务的“控制权”；另一方面，要特别注意保护当地董事对公司经营管理的决策权、控制权，避免发生侵害当地董事正常履职的行为。

3.强化与提高全方位税务合规。满足“实质性”要求与公司的合规管理息息相关。满足最低“实质性”要求是公司合规的一个重要方面，如果公司在其他方面的合规出了问题，自然也会对公司的“实质性”造成损害。对于荷兰公司而言，合规体现在日常运营的多个方面，如是否按照商会要求及时做年度财务报表申报，中大型公司是否及时完成独立的第三方审计，各项所得税年度纳税申报、增值税月/季度申报是否按时完成，BEPS框架下要求的各项国别报告、主体文档和本地文档是否及时申报，当地央行等的统计报表（DNB）是否按时完成等等。不断梳理与提高公司的合规管理水平，才能有助于强化与提高公司的“实质性”。

4.密切跟踪政策变化，提前谋划应对。随着世界经合组织BEPS行动计划的深入推进和国际反避税合作的加强，各国和各地区持续强化税务“实质性”要求并推出一系列与“实质性”相关的法律法规是一种趋势。作为企业，特别是注册在荷兰这一国际税务合作及合规管理实践前沿的中间层公司来说，时刻关注当地乃至全球的税务“实质性”要求变化，保持与当地咨询服务公司在税务合规政策方面的信息交流，尽早研究并制定相应的应对之策至关重要。时刻关注“实质性”要求变化，提前谋划应对之策，全方位、长期坚持满足“实质性”要求，才能有力保障公司的税务利益。