化解辽宁省政府债务风险的财政体制研究

王凡硕

（哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150028）

十九大报告指出，要坚决守住不发生系统性金融风险的底线。当前，中国地方政府债务风险愈发严重，已经对金融安全造成威胁。2019 年辽宁省实现财政收入2 652 亿元、财政支出5 761 亿元，巨额的财政赤字使得辽宁省政府不断举借债务。地方政府债务风险问题愈发突出，如何化解存量债务，减少增量债务成为了财政重点关注的问题。

一、辽宁省地方政府债务现状

从债务总规模来看，根据辽宁省财政厅披露数据，辽宁省2012 年到2019 年的债务余额分别为8718亿元、8 526 亿元、8 455 亿元、8 593 亿元、8 884 亿元。2019 年辽宁省一般公共预算收入为2 652 亿元，地方政府债务余额与一般公共预算之比为335%，远超国际预警线。

从各级政府债务分配出发，截至2019 年末，辽宁省地方政府债务中省级政府债务余额268.93 亿元，市级政府债务余额4 710.19 亿元，市辖区政府债务余额3 488.38 亿元，县级政府债务余额416.85 亿元。2019 年末辽宁省省、市、区、县各级政府债务比例为3.03%、53.02%、39.27%、4.68%。可以看出，市一级政府在辽宁省承担了最大的地方政府债务负担。

从政府债务的债权人角度来看，辽宁省地方政府债务最主要的资金来源是银行存款。根据《辽宁省政府性债务审计报告》可以看出，银行贷款、发行债券、BT 是辽宁省地方政府债务的主要来源。尽管辽宁省政府债权人还包括信托融资、应付未付款项、融资租赁等，但银行贷款占比超过40%，占据了最重要的地位。

从政府债务资金支出方向来看，辽宁省地方政府债务的资金主要用于提供公共产品。地方政府债务的发生是基于地方财政支出缺口，而财政支出的主要方向是提供公共产品。2020 年上半年，辽宁省基础设施投资同比增长8.1%，实现连续增长。在社会发展迅速和经济急需转型的今天，人民对于基础设施建设的需求越来越高，辽宁省政府也正在努力满足人民的需要。

二、辽宁省地方政府债务主要风险

（一）辽宁省政府债务的总量风险

辽宁省有大规模的存量债务已经是不可否认的事实。但由于辽宁省未建立科学的举债指标体系并加以实行，辽宁省政府依然在不停地举借新债。在存量债务难以化解、新债又在不断堆积的情况下，辽宁省政府不得不面对政府债务的总量风险。从横向角度来看，根据国家财政部最新公布的数据显示，辽宁省在全国31 个省市区中债务规模排名第六。2019 年辽宁省实现GDP 总量24 909.5 亿元，地方政府债务余额占比超过35%，可见辽宁省地方政府当前债务规模偏大且有上升趋势。为了通过政府投资来促进经济的增长，辽宁省政府依然在不断扩大新债的规模。

（二）辽宁省政府债务的偿还风险

政府债务的偿还资金主要来自六个方面，包括税收收入、举借新债、财政结余、债务投资收入、偿债基金、国有资产转让。制度上的难以保障、债务投资方面的效益底下、财政收入方面的不乐观都使得辽宁省政府在偿还债务问题上显得软弱无力，面临地方政府债务的偿还风险。辽宁省政府的债务资金大多用于基础设施建设，而这类投资规模大、周期长、回报慢，导致政府债务资金投资在这类项目上难以获取可观的收益，无法实现财政资金独立的良性周转。这也就使得政府想依靠债务投资收入来偿还地方政府债务显得尤为困难。针对地方政府债务偿还的问题辽宁省建立了专门的偿债准备金制度，但并未真正发挥这一制度的重要作用，反而出现了违规挪用偿债准备金等管理上的问题。

（三）辽宁省政府债务的监督风险

辽宁省当前的财政体制并没有一个明确监督政府债务各个环节的机构，未能形成对政府债务的有效制约。作为内部监督重要组成部分的人民代表大会和审计机构并没有对地方政府债务风险的问题足够重视，对于日益严重的地方政府债务风险视而不见，“土地财政”大行其道，使得内部监督机制不能发挥本来该有的作用，难以制约债务规模的扩大。同时，辽宁省财政信息对外披露不规律且披露信息不完整，没有完善的信息披露制度。近些年来，辽宁省逐步公开财政数据细节，以便接受社会各界的监督，对于政府债务数据辽宁省只公布一些总体上的模糊数据，并没有向社会提供详尽的信息。因此，从内外部两方面来讲，辽宁省都面临地方政府债务的监督风险。

三、化解辽宁省地方政府债务风险问题的对策

（一）化解辽宁省政府债务的总量风险

一方面，要全面化解债务存量。每一项债务可能都会对应着不同的情况，辽宁省政府必须根据不同的债务情况具体问题具体分析，将庞大的债务分门别类，制定不同的化解措施。辽宁省地方政府债务中直接显性债务占了很大份额，对于这类债务辽宁省政府应该根据债务的具体数额和最终的偿还期限，制定一个合理的偿还计划，并严格依照计划进行偿还。对于法律规定的辽宁省政府在一定条件下可能会承担偿债责任的直接隐性债务，各级政府应该合理测算债务规模，充分利用偿债准备金制度。

另一方面，要设立科学的举债指标体系。当前，辽宁省由于没有合理的举债指标体系，导致出现了各种不合理不合规的债务，也正因此疏于对地方政府债务的管理。面对如此庞大的债务规模，为了有效化解辽宁省的存量债务，控制新债发行，建立一个合理合规的举债指标体系就更加凸显。辽宁省的举债指标体系应围绕债务依存度、债务负担率、债务增长率、偿债率等核心指标，对债务的绝对量和相对量进行严格把控，做好事前预警和事中评估工作。

（二）化解辽宁省政府债务的偿还风险

进一步完善政府偿债准备金制度。《辽宁省政府债务管理办法》中明确规定：“偿债准备金的来源：财政预算内拨款、专门用于偿还政府债务的非税收入、提前收回的政府债务资金、从配套资金中提取的资金、处置国有资产的收入、其他资金。”为充分发挥偿债准备金的作用，有必要加强对偿债准备金的管理。立足于“加强管理、独立核算、专款专用、避免风险”的原则，对辽宁省政府的偿债准备金进行管理，以应对未来可能会出现的偿还风险。

充分利用债务资金，提高资金使用效率。一方面，在项目投资前，要严格把控项目的回报率，通过专门的机构人员和科学的测算来确定项目的可投性。要科学界定并严格控制政府投资范围和重点，建立政府投资范围和效果的评估机制，努力提高债务资金使用绩效。[1]另一方面，在资金投资过程中，要定期确定收益情况，用动态的监测替代静态的测算，随时根据当前的市场情况去不断测量资金回报情况。

（三）化解辽宁省政府债务的监督风险

完善内部监督机制，做好评估工作，避免出现违规融资、违规担保的情况。审计部门不仅要对债务的现状进行审核，还要对债务结构、预期风险等一些列相关因素作出定期报告。纪检部门也要积极参与地方政府债务的检查，对于出现的违规项目、违规人员要依照相关法律法规进行严肃处理，进一步完善晋升考核体系，修正唯GDP 的考核机制，突出并提高财政可持续性等考核指标在整体考核机制中的地位和比重。[2]辽宁省的人民代表大会也要充分发挥内部监督作用，对于有疑问的地方政府债务进行及时问责。

建立健全债务资金信息披露制度。《辽宁省政府债务管理办法》中明确规定，要主动积极披露辽宁省政府债务信息。然而，在实际执行中，辽宁省地方政府债务的信息透明度依然不高，难以发挥社会公众在监督方面的积极作用。社会公众监督作为辽宁省财政的外部监督机制，可以从多个角度发现辽宁省地方政府债务的问题，有利于减少政府工作人员错误决策、玩忽职守、腐败等问题，并有利于帮助辽宁省政府提供具有可行性措施的方案。在债务监督上真正实现内外联动，以实现对政府债务的全面监督。