基层行政事业单位内部控制建设中存在的问题与对策

（丽江市财政局，云南 丽江 674100）

0 引言

2012 年11 月29 日，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会【2012】21 号），目的是进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制。《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确行政事业单位内部控制是指通过制定制度、实施措施和执行程序，实现对行政事业单位经济活动风险的防范和管控，囊括了预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理以及合同管理等主要经济活动的风险控制，具有很强的指导性。然而，从中央层面推行行政事业单位内部控制起至今已有8 年之久，但从笔者所掌握的情况来看，基层单位执行内部控制的效果却不尽如人意。本文结合基层单位的实际情况，从内部控制执行中存在的问题出发，对基层单位内部控制制度的建设提出一些建议。

1 基层行政事业单位内部控制存在的问题

行政事业单位内部控制具有全面性、重要性、制衡性、适应性4 个原则，相对企业内部控制而言少了成本效益原则，但笔者认为成本效益原则同样适用于行政事业单位，只是内涵有所不同，不再是投入成本与产出效益之比，而在于内部控制建设中投入的人力、物力与单位职责职能之间的平衡关系。基层行政事业单位大多人员编制少、经费有限，但所担负的职责职能却一点也不少，即便如此，基层行政事业单位在内部控制建设上投入较少，普遍存在内部控制制度照搬照抄、流于形式、适应性差等问题。

1.1 基层行政事业单位人员编制少、经费有限

基层行政事业单位根据自身职能设立，大部分属于独立核算的法人机构，然而，人员编制却很少，很多单位的人员都在10人以内，有的单位甚至只有2～3 人。比如，A 单位为某市国土资源局，有5 个根据职能分设的下属事业单位，人员都在5 人以内，目前均实行独立的财务核算，这些下属单位除完成本部门职能职责外，还需兼顾内部控制、预决算、绩效评价等一系列会计主体责任工作，在工作中难免顾此失彼，单位的内部控制建设沦为纸上谈兵，所制定的内部控制制度成为挂在墙上、写在纸上用于应付上级部门检查的工具，在具体工作中并没有落到实处。

1.2 基层事业单位缺乏专业的财务人员

基层行政事业单位中财务工作不受重视，财务功能弱化，多数单位没有设立专门的财务机构，而是由办公室分管财务工作。担任财务工作的人员并非专业的会计人才，而是半路出家的兼职人员，在财务工作中也没有主动加强对财务知识的学习，往往是前人怎么做，后人怎么学。

在参与纪委巡视巡察的过程中，笔者发现很多单位的规章制度看似很完善，内部控制制度、“三重一大”制度等都装订成了工作手册，然而，内部控制缺陷却随处可见。比如，B 行政单位在职职工多达40 多人，却没有设立专门的财务机构，财务工作由非财务专业出身的办公室人员兼任。出纳和会计虽然分岗设置，但出纳一人保管单位的公章、财务专用章、法人章及所有账户的所有票据。社会捐赠收入中的现金捐赠款项的收取、捐赠票据的开具、现金款项的入账等与货币资金有关的全部工作均由出纳一人独自完成。这些行为明显违背了内部控制的制衡性原则，单位的财务人员却对这些风险毫不知情。

1.3 基层行政事业单位负责人对内部控制建设重视不够

内部控制的有效性包括内部控制设计的有效性和内部控制运行的有效性，两者相辅相成，不可分割。然而，基层行政事业单位的负责人更在意单位是否建立内部控制制度，对单位内部控制制度设计和运行的有效性却漠不关心。

根据财政部的要求，预算单位每年要向各级财政部门报送内部控制评价报告，这是督促预算单位不断完善和改进内部控制的重要手段。然而，很多单位的负责人只在乎最终的评价结果，对评价结果为“差”的报告，甚至会要求工作人员修改评价报告的内容，直至把结果修改为“中”或“良”，导致内部控制评价报告流于形式。内部控制评价反映了行政事业单位内部控制建设和执行的情况，但由于单位负责人对内部控制建设的不重视，最终导致其成为预算单位的一项工作任务，既反映不了单位真实的内部控制执行情况，也没有在单位的内控制度建设中发挥促进作用，与中央出台政策的初衷背道而驰。

1.4 内部控制的监督与建立和实施未分离

内部控制制度的全面性是指“内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制”。这就决定了内部控制是全过程、全员性的控制，不应该存在内部控制的空白点。在基层行政事业单位中，多数职工并不知道内部控制制度的存在，更不明白自己在内部控制中扮演的角色和发挥的作用，认为内部控制与自己毫不相干。

根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》的规定：“内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立；单位负责人应当指定专门部门或专人负责对单位内部控制的有效性进行评价并出具单位内部控制自我评价报告。”纵观基层行政事业单位，多数并无专业的内部监督机构或专业的内部控制评价人员，内部控制缺乏有效监督。内部控制自我评价报告的出具和内部控制的建立、实施均由单位的财务人员负责，无法保证内部监督的专业性和独立性，造成内部控制评价报告流于形式，难以发现内部控制缺陷，制约了基础事业单位内部控制体系的完善。

2 加强基层行政事业单位内部控制建设的建议

推行行政事业单位内部控制建设，有利于规范内部经济和业务活动，制约内部权力运行，最终促进单位公共服务效能和内部管理水平的不断提升。针对基层行政事业单位在内部控制建设中存在的问题，笔者提出以下对策建议。

2.1 认真梳理基层行政事业单位的职责职能，审慎判断基层行政事业单位是否进行独立核算

从目前基层行政事业单位的情况来看，很多行政单位下属独立核算的二级预算单位人员编制较少。根据成本效益原则，对人员不足20 人且有上级主管部门的二级预算单位，不建议进行独立财务核算。主管部门应设置专门的财务机构，并配置专业的财务人员；下属的二级预算单位只需设置一名报账员，负责单位经费支出的报账工作，并积极配合上级主管部门财务机构的工作。上级主管部门负责内部控制制度的建设和实施，建设内部控制时应涵盖下级单位的经济业务。二级预算单位的法人对本单位执行内部控制制度的情况负责。

仍以A 单位为例，下属事业单位不再进行独立的财务核算，每个单位设置一名报账员负责单位的经费支出等事项。内部控制建设交由上级主管部门的专门机构、专业人员负责，下级单位可以将更多的精力用在“刀刃”上，更好地履行单位的职能职责，致力于提高公共服务效率和效果。

2.2 设置专门的财务机构，加强内部控制关键岗位人员的业务培训和职业道德教育

建立行之有效的内部控制制度是重要基础，制度实施是关键所在。但无论是建立还是实施都需要由人来进行，因此，人员的专业素质直接决定了内部控制的成效。由于内部控制制度的建设具有很强的专业性，基层行政事业单位工作人员不能胜任的，可以聘请专业机构完成此项工作。独立进行财务核算的基层行政事业单位应设置专门的财务机构，配置专业的财务人员，并加强对财务人员和内部控制关键岗位人员的业务培训。各级财政部门也要加强对内控人员的培训，坚持理论联系实际的原则，不断提高内控人员的政治素质、业务能力和职业道德水平。

2.3 强化行政事业单位负责人的内控意识，做到内部控制业务全覆盖、人员全参与

多数基层行政事业单位目前仍处在“要我控制”这个阶段。从“要我控制”转变到“我要控制”，是内部控制理念转变的过程。这个过程里起决定性作用的是单位负责人对内部控制理念的转变。政府部门可以采取多种手段促使单位负责人提高对内部控制的重视程度。比如，财政部门可以多组织单位负责人及相关领导进行内部控制知识培训；除了要求预算单位报送内部控制评价报告外，还可以组织外部专家团对各预算单位的内部控制设计和运行的有效性进行第三方评价；组织部门在选拔任用干部时可以将其所在单位的内部控制建设情况作为一项考核标准。总而言之就是要使单位负责人充分意识到内部控制制度的重要性，自上而下带动单位全体职工对内部控制的重视，最终实现内部控制的业务全覆盖、人员全参与。

2.4 强化内部监督机制，设置专门机构或指定专业人员，对单位内部控制建立和运行的有效性进行评价

内部监督是指基层行政事业单位对内部控制建立和实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，并及时改进评价过程中发现的内部控制缺陷。内部监督是实施内部控制的重要保证，独立性和专业性是内部监督的灵魂所在。基层行政事业单位可以设置专门机构对内部控制的设计和运行进行内部监督，单位没有条件设置专门机构的，可以由内部控制领导小组指定专人开展内部监督工作。无论哪种方式，首先要确保人员的独立性，避免出现内部监督人员既当“运动员”，又当“裁判员”的情况；其次要确保人员的专业性，并鼓励内部监督人员积极参加内部审计等相关知识的专业培训，不断提升个人专业素养。

3 结语

有效的内部控制能够合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。内部控制工作对于行政事业单位的发展是十分重要的，行政事业单位的管理层应该以身作则提高对内部控制的重视程度，并针对单位内部控制中存在的问题有针对性地进行整改和完善，建立行之有效的内部监管机制，不断加快内部控制的信息化进程，最终促进基层行政事业单位的可持续发展。