安全生产的成本问题

文/周永平

编辑 包冬冬

自2018年我国开启新一轮党和国家机构改革以来，有关安全生产工作该如何抓的思考不断深入。本刊刊发系列文章，回顾并探讨我国安全生产工作的发展与变革，以飨读者。本文是第九篇。

笔者在一次安全大检查时，曾与某日资企业老板有如下对话：“请比较中国和贵国安全生产有何不同？”他小心翼翼地答道：“日本注重预防，以结果论成败，贵国政府什么都管。”经过更仔细地讨论后，见我等并无恶意，便放胆地感叹道：“贵国安全生产的成本太高了！”这便引出了我们对安全生产成本问题的讨论。

在现代高度复杂的生产方式中，要做好安全生产工作，保障劳动者的安全健康，毫无疑问是要付出代价的，即此项工作是有成本的。从全社会的角度看，安全生产的成本包括企业和政府两个方面的费用支出。很显然，法律法规、标准和政府的具体的政策要求对企业相关成本的影响是巨大的。我国在政府安全生产的监管中，经常出台大量的具体政策性要求，在增加其成本方面是不可忽视的。安全生产大检查中，查阅企业的文件是必有的环节，在此次查阅日企的相关文件中，令我们震惊的是，该企业文件收集整理的全面和规范程度是所有被检查国有企业所不及的。经了解，该日企为了应对各类检查，组织了7 ～8人专门从事相关准备工作。难怪外企老板抱怨成本太高。

真正的外商投资企业技术、管理水平都相对较高，政府对其检查和要求还是有所区别。在安全生产方面，外企尚且认为我们“什么都管”“成本太高”，那么标准的内资企业又怎样呢？数年前，受到某国矿山事故成功救援的启发，我国政府要求在矿井（包括煤矿、非煤矿山）中设置事故救生舱。为抢占这一政策创造的市场，各类企业纷纷上马研制救生舱。笔者曾亲见某军工企业的成形产品，其内部设施先进而齐全，可供十余人在其中生活十余天。其售价定为600 万元以上，舱重数十吨。

作为外行，我提出了若干问题。比如，如此沉重的装备在矿道中如何移动；一个作业人员过百的工作面，需要此种舱室十余台，又如何摆放和移动；对有多个工作面的矿山全面摆置救生舱，成本能否承受；我国煤矿事故大多数为瓦斯爆炸引发，一旦发生爆炸，矿工是否有足够的时间逃进避难舱等等。当时有关人士并未给出令人信服的回答。由于对其技术的可行性和实施给企业可能带来的成本并未进行充分的研究和论证，使得政府的此项具体政策只能草草收场。

政府在制定法规、标准、政策时，应该经过充分论证，确保其可以有效实施。在一个相对稳定的法律政策环境下，企业要确保劳动者的安全健康不受到伤害，都须在工程技术措施、个体防护、健康监护方面采取相应措施，并辅之以必须的管理制度和手段予以保障。可见，企业安全生产成本应该是可以预期和概算的，总成本主要取决于其可能性危害的种类和危险性程度的高低。对于具体危险因素的工程技术防控成本，受到技术的可能性、可行性和劳动者耐受力的限制。

任何技术标准的改变都可能带来新的成本问题。1981 年，美国棉纺织制造商协会以联邦职业安全卫生局从保护劳动者健康出发，提高企业棉尘控制标准，不合理加重其成本为由，状告职业安全卫生局。联邦最高法院经调查质证，确定职业安全卫生局提高棉尘标准出于保护劳动者健康之动机，在技术上是可行的，其给棉纺织企业带来的成本是可承受的，具有合理性，最终驳回了棉纺织制造商协会要求撤销提高企业棉尘控制标准的诉讼请求。此案确立了美国在保护劳动者安全健康和企业成本之间的合理性(reasonable)标准：保护劳动者优先，技术可行、成本可承受。

企业层面的安全生产成本思考

企业是社会的企业，企业的成本某种意义上也是全社会的成本。权衡企业安全生产成本的合理性标准也应该是政府安全生产监管部门行为的基本原则。但我国政府的安全生产工作似尚未确立这样的准则。其具体表现在两个方面。

一是法规标准多变，甚至以一纸规范性文件提高国家强制标准规定的技术标准。特别是在所谓高危行业，像前述矿山“救生舱”事件绝不是孤例。安全标准和安全条件不断地频繁变更，不仅给企业带来可能的巨大成本，从而增加社会整体成本；而且使具体企业经常无所适从，甚至转眼间由“合法企业”变为“非法企业”。颁行新的技术标准，一定要从必要性、可行性、企业及社会的可承受性等多方面进行充分论证，而不是仅从本质安全，甚至为了安全而安全的角度出发，任性而为。

二是临时性、政策性的要求太多太滥，使企业疲于应付，不仅大大增加了企业的成本，而且干扰企业的正常运作。笔者曾前往某国有重点企业检查，负责人告之，年内已接待各级各类安全检查40 余次，而且下周还要迎接一市级部门的检查。如果从迎接检查的准备，到对检查组所提问题进行整改以一星期为限，那么该企业将为此耗费全年4/5 的时间。如果检查组的工作真正做到专业而准确的话，企业便只需要围绕检查组的动向开展工作，便能确保其安全了。

安全生产无小事，加之党中央、国务院对安全生产的极度重视，各级政府及相关部门均生怕在各类检查中落于人后，被检查的企业也不敢有丝毫的倦怠。在这种热热闹闹的氛围之下，屡屡被抽中的企业，只能默默承受着这类形式主义检查带来的沉重负担。

我国政府部门的安全生产活动带给不应由企业承担的成本是多方面的，包括时间、人力和财力。譬如，从大的方面看，由政府开展的各类创建活动、达标活动、示范项目等；从小的方面看，经常性地无偿抽调专业人员参加政府对别的企业的检查，组织职工参加政府主办的宣传和造势活动，被要求赞助相关的公益类活动，等等。

由于安全生产本身属于人命关天的大事，任何企业也不敢担保不发生事故，对政府组织的这类大大小小的活动和提出的具体要求，便只能顺势而为了。

政府层面的花费研究

我国安全生产政府层面花费的成本似乎更值得研究。

首先，我们就安全生产的主管机关及其人员与他国作一比较。在本轮机构改革前，专门从事安全生产监管的中央政府部门为正部级的国务院直属机构，并且其还管理着一个垂直建制的副部级国家煤矿安全监察局和内部确认的副部级的安全生产救援指挥中心。这样的机构建制在世界范围内是绝无仅有的。美国是首个组建专职的安全生产机构的国家，其联邦职业安全卫生局局长由劳工部副部长兼任，类似我国的部管局，若按我们的习惯论级别，最多不过副部级。其他大多数国家均在劳动部的基准局内设相应机构负责安全生产工作。在法国则将安全生产与其他劳动基准事务一并监管，没有专门的安全生产处室。

一般国家的安全生产机构都是相对单一的，是由专门的机构进行专业化的监管，别的政府部门并无监管安全生产的职能。美国除职业安全卫生局对全国的相关工作履行职责外，1973 年，美国国会颁布《矿山安全卫生法》授权组建联邦矿山职业安全卫生局，专事矿山安全生产工作外，其他行政机关均不涉足安全生产工作。即便如此，美国这种体制在世界上也是独一无二的。这充分体现了安全生产工作高度专业性特点，需要进行专业化的监管。

当然，单一的专业化监管并不意味着其构成自行其是的独立王国，其行为的适当性、合法性均会受到相应机制（比如，相当于行政复议机构的职业安全卫生复审委员会、联邦法院等）的制约。我国则完全与之相反，按照“三个必须”（管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全）的说法，相关政府部门都有安全生产的监管职责。特别是近20 年来，安全生产概念严重泛化以后（见《劳动保护》2021 年2 期《安全生产概念辨析》一文），各级政府为统筹协调安全生产工作，均组建了庞大的属于议事协调性质的安全生产委员会。其主任由政府首长担任，成员多达四五十个（1985 年国务院首次成立安委会，其成员只有十几个，主要是管生产的工业部门。当时的政策性口号只有“管生产必须管安全”），几乎囊括了所有政府组成部门，并且这一议事协调机构近来越来越步入前台，直接行文部署工作，作出决定，渐进成为实体部门。

按通常的习惯，有了职能就得有所行动，就要按责履职。如此众多的部门在安全生产上相互交错地履行自己的职责，加之我们当前的行政行为本身的规范性尚存在诸多问题（见《劳动保护》2021 年8 期《安全生产的法治问题》一文），具体到单个企业一年接受四十余次政府非严格意义上的执法检查就可以理解了，其给企业带来的干扰和成本可想而知。

机构众多，职能重叠交叉是全社会（包括政府、企业两个层面）安全生产成本巨大的一个方面。与其他国家相比，从事安全生产监管的人员数量惊人是我国安全生产社会成本巨大的另一个原因。

以美国为例（据称，21 世纪初，我国组建独立建制的安监局是借鉴美国模式），其联邦职业安全卫生局和联邦矿山安全卫生局共有工作人员6 000 余人。需要指出的是，根据美国立法，其安全生产属联邦管辖事务（1970 年美国会以联邦管辖国际和州际贸易的理由创立其《职业安全卫生法》)，根据其体制，安全生产监管专属联邦政府，州及以下地方政府无权过问，地方政府只能根据联邦法律规定，提倡性地搞些“职业安全卫生计划”一类的自愿行动。

2016 年，笔者曾有幸在法国进行学习考察，对其相关情况进行了较详细了解。大体情况是，其体制与美国有相同的地方，但差异更大。与美国相同的是，监管安全生产也是其中央政府的专属事权。前已述及，法国并无专事安全生产监管的独立机构，其法律指定中央政府劳动部的劳动基准局（一译“劳动总局”）负责安全生产监管工作。该局并未设立专门的处室负责此项工作，而将其作为所有劳动基准事务（强制企业实施保护劳动者有关权利的多类法律规定，见《劳动保护》2021 年8 期《安全生产的法律逻辑》一文）的组成部分，一并实行监管。具体从事劳动基准事务的劳动监察员，在全法国总共1 681 人。也就是说，如果因为安全生产的特殊重要性，将其工作量估计占基准劳动事务的50%以上的话，全法国从事安全生产的执法人员不足千人。

我国专事安全生产的政府工作人员数量是什么状况呢？自2000 年组建国家安全生产监管局（2005 年升格为总局）以来，我国分级管理体制不断完善和扩编，目前从中央到乡镇，安监系统拥有约30 万工作人员。除去各级领导、主管、兼管安全生产工作的党政领导以外，按“三个必须”要求，各有关政府部门配备的专事安全生产的工作人员，总数估计不会少于安监系统人员数量。也就是说，我国从事安全生产监管的政府工作人员总数可能超过60 万人，是美国的100 倍，法国的600 多倍。如此庞大的机构，如此众多的人员，但各级各部门在讨论体制编制时，却仍然在抱怨体制权威不足、人员严重不够！奈何？源于我们在思想方法和工作方法上确立的“政府什么都要管”的思路。

有岗位就得配人，有了适岗之人就要找事干。由于人员众多，安监系统十数年间在业务领域的拓展方面可谓蔚为壮观，从工矿企业到其他生产经营单位，从实业单位到事业领域，从生产安全到公共安全，再到城市安全，使“安全生产”几乎涵盖了所有的行业和领域，从劳动者安全延伸至所有社会成员的生命财产安全。大而全的安全观念体现在其基本盘（企业安全生产）方面，则是事事都过问，样样都要管。其结果不仅是由政府替企业支付了应由其自身担负的安全生产成本，而且更重要的是，让其养成了对政府的依赖，严重影响了其履行法定主体义务的自觉性和主动性。

由上述初步分析，无论从企业层面，还从政府层面看，我国安全生产的成本都太高、太大。从全社会的角度来看，这种粗放式的、不计成本的治理带来的总成本负担也难以长期承受。特别是作为社会主义国家，我们的国家性质要求各项事业都要体现高效率、高效益的优越性特征。安全生产并不直接创造效益，但又必须付出必要的成本，使其并不适用经济学的投入—产出的效益计算模型。虽然劳动者的安全健康是无价的，但并不代表对其保护需要无止境地付出代价。劳动者安全健康权利保障是一项十分专业的工作，让我国的安全生产回归真正专业的治理，也许是降低其社会成本的有效方法。（本文作者系原国家安监总局巡视员）（未完待续）