政府向社会力量购买居家养老服务的探索——以西安市L区为例

马小霞 胡金东

(长安大学 人文学院，陕西 西安 710064)

引言

据统计，截至2018年底，我国60岁及以上老年人口占总人口的比重已经从2000年的10.2%上升至17.9%[1],按照联合国的统计标准①，我国已步入老龄化社会，未来我国的人口老龄化程度将继续加深。在人口老龄化形势日益严峻的背景下，养老问题成为社会广泛关注的焦点。少子化的发展趋势与空巢家庭的存在使得传统家庭养老模式面临挑战，机构养老床位的短缺和服务内容的单一，也受到人们的诟病。在此背景下，一种新型的养老模式——居家养老，因其具备在家养老、服务到家、服务专业、服务多元等特点，受到老年人的青睐。政府向社会力量购买居家养老服务也逐渐成为政府履行养老服务职能的主要形式。《关于做好政府购买养老服务工作的通知》(财社[2014]105号)也指出，“凡适合市场化方式提供、社会力量能够承担的，应按照转变政府职能要求，通过政府购买服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务”[2]。

政府向社会力量购买居家养老服务，一方面是应对人口老龄化背景下老年人养老服务需求旺盛与供给不足的良策，能有效满足老年人多样化、个性化的服务需求；另一方面，也是政府职能转变、服务供给模式创新、治理能力有效提升的明智之举。然而，仔细考究各地区开展政府购买居家养老服务的实践不难发现，仍面临诸多困境。如何补齐政府向社会力量购买居家养老服务的短板是提升政府公共服务能力、缓解养老服务供需矛盾的关键。

当前，学界对政府向社会力量购买居家养老服务的研究主要体现在功能定位、质量评估、风险防范、存在问题及改进思路等方面。关于功能定位，李双全等人认为，政府向社会组织购买居家养老服务已经逐步成为我国养老服务领域政府治理的一项重要政策工具[3]。张旭升等人也指出，该项政策不仅有益于居家养老模式发展与社区照顾完善，而且有助于养老服务员队伍培育与社会组织建设，对于政府职能转变与公共服务效率提高均有帮助[4]。关于质量评估，王成等人通过运用层次分析法，构建了包括服务机构、政府和公众满意度在内的政府购买居家养老服务质量评估体系，并将其运用到具体案例中进行分析，结果表明政府有效发挥其职能是购买居家养老服务质量提升的核心[5]。关于风险防范，张红兵等人运用“扎根理论”对政府购买居家养老服务可能发生的风险进行了较为全面的分析，并对政府治理能力不足、社会组织服务能力有限、评估工作失准所引发的风险危机提出了相应的解决思路[6]。在存在问题及改进思路方面，肖文涛等人认为，政府向社会力量购买居家养老服务存在养老服务组织数量有限、资金投入力度不足、服务内容层次较低、老人政策认知度低等问题，应该从发挥政府主导作用、积极培育养老服务类社会组织、加强养老服务平台建设、转变老年人传统养老观念等方面改进[7]；韩艳通过对相关政策文本分析，发现政府购买居家养老服务面临价值取向不明晰、购买资金投入不稳定、服务质量评价标准不统一等问题，并指出确立价值取向、建立常态财政投入机制、规范购买流程、成立质量评估委员会是未来的发展思路[8]。

通过梳理学界相关研究，可以发现，部分文献分析了政府向社会力量购买居家养老服务存在的问题并提出了应对策略，对后续研究具有重要指导意义，但大多研究都缺乏理论基础的分析，理论升华不够，且在实践困境的探讨上，经验案例引用不足，制约了研究深度。鉴于此，本文拟在分析政府向社会力量购买居家养老服务学理因由的基础上，结合西安市L区实例，分析政府在购买居家养老服务过程中存在的困境并提出破解之道，力求为同级别政府购买居家养老服务提供借鉴。

一、政府向社会力量购买居家养老服务的学理因由

(一)摆正“掌舵”和“划桨”的关系

20世纪70年代，西方国家经济出现滞胀现象，政府开支庞大、机构臃肿、公共服务效率低下等问题使西方国家政府陷入了财政危机和社会信任危机的两难境地，政府管理体制改革迫在眉睫。在此背景下，西方学者纷纷献言献策，提出了众多理论思想，旨在为政府管理体制改革提供有益指导。其中之一就是：起催化作用的政府负责“掌舵”而不是“划桨”。这一思想旨在促进政府职能的转换，即政府的作用在于政策的制定，而不是执行。聚焦到公共服务领域，政府应实现角色的转变，即从公共服务的“直接供给者”转变为公共服务的“购买者”“监督者”及“评估者”，扮演好公共服务供给中的“掌舵”角色，“划桨”任务则交由公共服务的具体承接者——社会力量承担。政府向社会力量购买公共服务，不仅实现了政府自身的减压，而且将竞争机制引入到公共服务供给中，无论是对于服务质量的改善，还是服务效率的提升，均有益处。随着“银发浪潮”的到来，养老服务需求大大增加，需求内容也呈现出多元化的特点，单凭政府一己之力显然无法满足市场养老需求。通过政府购买，将社会力量引入到养老服务供给中，是解决养老服务供需矛盾、提升服务品质的良策。

(二)创新供给体系，鼓励社会力量参与

“第三方治理理论”主张政府、企业、社会组织等多元主体参与社会治理，以期更好地实现公共治理的目标。关于第三方治理的研究，比较具有代表性的学者如萨拉蒙，他通过对36个国家非营利组织的实证研究，发现政府与非营利组织是一种伙伴关系，两者在公共服务供给上的合作互动，有助于国家整体福利水平的提升[9]；丹尼斯也认为，政府在满足公民多样化需求方面表现出功能失效之窘境，构建基于市场的第三方治理模式，为公民提供多元的公共服务势在必行[10]。第三方治理就是将第三方主体引入到公共事务治理中，其为居家养老服务供给主体的多元化提供了理论依据。目前居家养老已成为我国老年人养老方式的主流，通过政府向社会力量购买居家养老服务，将符合条件的第三方主体引入到居家养老服务供给中，构建起政府主导，社会力量广泛参与的合作供给模式，对于解决现阶段居家养老服务供给不足、质量不高、内容单一等问题尤为重要。

二、西安市L区向社会力量购买居家养老服务的现状

(一)现实需求

自20世纪90年代以来，西安市老年人口数量不断增加。在2010年第六次人口普查中，西安市65岁及以上老年人口占总人口比重从2000年的6.47%上升为8.46%，按照国际上7%的标准，该地区就已经进入老龄化社会。在2020年第七次人口普查中，西安市65岁及以上老年人口占总人口比重上升至10.90%，该区域老龄化程度进一步加深。L区地处西安市中心，面积43平方公里，辖9个街道办事处、131个社区。在2000年第五次人口普查中，该区65岁及以上老年人口就已占到全区总人口的8.14%，在2020年第七次人口普查中，这一比重上升至12.06%。作为西安市核心城区，L区老龄化程度高于西安市平均水平，提前10年进入老龄化社会，是全市老龄化程度最高区域之一。

(二)购买实践

1.L区政府购买居家养老服务的运行模式

面对辖区内日益突显的养老服务供需张力，L区于2009年开始探索居家养老模式，并且为了保证辖区内高龄、孤寡、特困等老人乐享暮年，L区积极寻求与民办非企业单位——R居家养老服务中心的合作，通过政府购买居家养老服务，为符合政府援助条件的老人上门提供养老服务。在居家养老服务援助上，L区逐步形成了政府主导、社会力量参与运作的低成本、高收益供给模式。具体运作模式见图1。

图1 L区政府购买居家养老服务运作模式

2.R居家养老服务中心基本概况

R居家养老服务中心成立于2009年10月，登记管理机关和业务主管单位均为L区民政局。该中心办公用房占地面积约500平方米，内设机构部门如图2所示，拥有护理人员约60名，年龄为35～55岁，月工资为2 500～3 000元。该中心自成立以来，秉承“家有所需、我有所为、服务老人、共建和谐”的服务理念，积极为L区老人提供居家养老服务，力求实现L区老人体面终老的养老目标，受到了各级政府部门的肯定与支持。

图2 R居家养老服务中心组织架构

3.R居家养老服务中心的服务对象与服务内容

R居家养老服务中心自成立以来，一直是L区政府购买居家养老服务的承接者，其主要服务对象是符合政府援助居家养老服务标准的六类老人(如表1所示)，这六类老人通过申请就可以享受到R居家养老服务中心提供的家庭保洁、买菜做饭、洗衣洗被、陪同就医、陪聊读报、精神关怀等无偿服务。除此之外，R居家养老服务中心还承担了L区居家养老服务信息平台的社会化运营工作，其将周围提供养老服务的商家整合到信息平台上，辖区内的老人通过拨打电话或网上预约就可以享受到商家提供的上门服务，实现了床位在家、服务到家的养老理念。经过不断地发展完善，该平台目前可以为居家老人提供的服务多达20大类130多项，基本涵盖了老人日常生活的方方面面，并且随着平台服务商的不断入驻，服务内容将进一步细化完善。

表1 L区政府援助居家养老服务对象和范围

(三)实践困境

1.服务购买方面：竞争性购买不足

政府部门之所以通过购买的形式来实现居家养老服务的供给，无非是想借助市场竞争机制的力量保证服务供给的质量与效率。在这一过程，“竞争”是保证政府购买目标实现的重中之重，正如萨瓦斯所言，合同外包实现公共服务供给，与政府直接生产相比，更具有意义，其实质不是在于公营还是私营，而是垄断还是竞争[11]。目前我国政府购买居家养老服务的模式可以概括为：以依附性非竞争(形式性)购买模式为主，独立性非竞争(委托性)购买模式为辅，只有少数地区采用独立性竞争(契约化)购买模式[12](如表2所示)。R居家养老服务中心是在L区2009年开展政府购买居家养老服务的背景下成立的，其最初成立的目的在于承接政府委托的居家养老服务供给。经过多年的探索实践，关于居家养老服务项目的采购，L区政府购买行为逐渐规范化，开始委托第三方代理机构进行公开招标，但多次中标结果仍为R居家养老服务中心。由此可见，L区政府购买居家养老服务模式虽从依附性非竞争(形式性)购买模式向独立性竞争(契约化)购买模式转变，但是仍然存在竞争性不足的困境。

表2 我国政府购买居家养老服务模式类型

究其缘由，一是在于社会组织发展滞后。面对居家养老服务领域中社会组织短缺的现状，政府作为购买方面临缺乏选择的尴尬，只能采取“边培育边购买”的策略，L区初期的购买实践体现了这一点。二是政府主导下培育而成的社会组织具有被信任优势。对于在政府推动下成立的社会组织，其资金、场地往往依赖于政府，具有一定的行政色彩，政府也对其具有较高的信任度，在招标中，该类社会组织成为政府优先考虑的对象。

2.服务监督方面：监督有盲点

在居家养老服务外包过程中，监督是不可或缺的部分。就L区的实际情况来看，目前区、街道、社区三级政府部门都承担着R居家养老服务中心服务情况的监督责任，但是在实际运行过程中，监督任务主要落在社区，社区工作人员通过电话回访或者入户填写督察单核查护理员护理质量。R居家养老中心对于护理员的监督主要包括两方面：一是通过手机定位打卡，记录服务时长；二是通过100%电话跟踪，20%上门回访的方式，核查护理员服务效果。这一监督模式虽将服务购买者政府、服务承接者社会组织、服务使用者老人纳入到服务供给的监督之中，但是监督不足的问题依然存在。

一方面，作为基层治理单位的社区，虽在老人私人信息获取上具有一定的优势，但是面对“上面千条线、下面一根针”的治理现状，社区对于养老服务的监管只停留在信息的机械式获取上，监督效果有限；另一方面，低薪背景下留住护理人员的困境也使得R组织对于护理员的监管流于形式。此外，虽然中外研究成果都表明，使用者参与监督是最节省的监管方式[4]，但是，作为服务使用者的老人，由于监督意识不足、存在感恩心理、同情心理等原因，在服务监督中存在隐瞒不满意或故意提升满意度的情况，使得参与监督失效。在访谈中，一位老人就表示：“老母亲已经百岁了，我也70多岁了，有时候照顾老母亲觉得力不从心，现在能免费得到服务就已经很满足了，必须要给她满分。”

3.服务运行方面：资金短缺

资金在政府购买居家养老服务过程中发挥着关键性的作用，资金不足是造成该模式发展低效的主要原因[13]。L区政府2019年投入约183万元购买居家养老服务，惠及辖区内老人约457人，但是面对拥有60岁以上老年人口176 475人、80岁以上老年人口34 277人、百岁老人461人的老龄化现状及多元化、个性化的养老服务需求，L区目前在缓解居家养老服务供求矛盾方面的投入仍然存在很大不足。另外，作为政府购买居家养老服务的承接者——R居家养老服务中心，其在资金来源上高度依赖于政府部门，虽然有偿养老服务的提供，可以为其带来一定的创收，但是老人消费能力的有限性及消费观念的传统性，使得老人不愿自费购买服务，从而造成R中心有偿服务收入微乎其微。政府购买服务资金投入的有限性和R中心本身收入的低效性，使得R居家养老服务中心面临资金短缺的风险。在此情况下，R中心很有可能为了维持机构运营，在护理员培训上压缩成本，从而导致服务质量降低，偏离了政策实践的初衷。在访谈中，R居家养老服务中心负责人表示，目前中心护理人员有60多位，他们大多是社区失业人员，机构在护理员数量上还是比较充足的；目前最大的问题还是资金短缺，除了政府的购买资金，其他收入很少。

三、西安市L区向社会力量购买居家养老服务的优化路径

(一)加强服务承接主体市场建设，增强服务购买的竞争性

政府购买居家养老服务，不仅要求政府相关职能“转得出”，还需要社会组织能够“接得好”[14]，多种举措培育社会组织至关重要。首先，坚持“内培外引”的原则。与西部地区相比，东部沿海发达地区社会组织发展较为迅速且已形成一定规模，积累了较为丰富的经验。因此，在社会组织的培育上，L区不仅要根据本地区需求情况培育具有本土特色的为老服务机构，而且还要积极从发达地区引进优质的养老资源，以提升L区社会组织为老服务的能力。其次，降低门槛，鼓励支持。对于养老服务类社会组织的准入，L区政府部门可以适当在组织资金数额、人员数量、场地等方面放宽要求，积极引导社会力量参与养老服务供给。此外，政府也可以通过设立帮扶资金、提供免费或低价场地、税费减免等举措，增强L区养老服务行业的吸引力。再次，成立居家养老服务类社会组织孵化中心。社会组织的能力建设离不开政府的支持与帮助。L区政府可以成立专门针对养老服务的社会组织孵化中心，并将其通过项目外包的形式，交由专业化的社会力量进行运营，根据L区老人养老服务需求，对社会组织进行专业化的培训，以提升社会组织为老服务的专业技能和工作技巧，增强其竞争力。最后，转变观念，一视同仁。单一依靠政府的服务模式已经无法满足公众日益增长的需求，与社会组织合作是一种有效的治理工具[15]。城乡基层社会组织是参与社区养老的主力军[16]，在依托社区居家养老服务提供上,L区政府应将社会组织视为合作伙伴，共同致力于社会福祉的最大化，在服务外包过程中，政府应以公正、严谨的态度为每一个社会组织提供平等竞争的机会．尽可能让更多的社会组织参与进来，避免出现购买行为内部化。

(二)构建多层次监督管理体系

构建完善的监管体系是实现居家养老服务健康供给的重中之重。一是借力信息技术，实现养老服务供需适配。《关于印发西安市养老服务设施布局规划(2018—2030年)的通知》(市政办发[2018]127号)指出，应“建设西安市智慧养老服务信息平台”“信息平台具有资源整合、监督管理、统计分析等功能，可实现养老服务供给侧和需求端的高效对接，利用科技信息手段提升我市养老服务质量”[17]，为L区养老问题的解决提供了方向。西安市作为高等教育基地，高校众多，人才丰富，L区可以充分利用地缘优势，寻求与高新技术研究所及高校的合作，研发符合本地情况的养老管理系统，对老人信息进行收集与整理，通过数据分析，精准识别老人服务需求。此外，还可以加大智能产品在养老服务供给中的运用，例如让老人佩戴便携式动态监测设备，实时关注老人需求信息，及时为老人提供服务，实现养老服务由“大众化”到“订单式”转变，做到为老服务供需匹配。二是成立政府购买居家养老服务监督管理委员会。因为监管职责分散是导致监管不力的重要原因，因此建立一个权责明确的专门监管机构，是提升监管成效的有力举措。监管委员会可由政府部门工作人员、相关专家、学者及部分享受政府援助居家养老服务的老人组成，主要负责服务监督标准的制定、服务监督结果的发布、不定期的实地考察、合同期满时服务验收等工作。监管委员会下设监督小组，主要负责服务过程中具体的日常监督与管理工作。三是强化社会组织自律。除了常规性的自我监管，养老服务类社会组织在其团队建设中还应注重伦理教育工作，强化护理员为老服务的责任感，提升养老护理员的道德修养；对在服务过程中表现突出、老人服务满意度较高的护理员，可以给予一定的物质奖励和精神奖励。四是拓展老人监督表达渠道。作为服务的受益者，使用者是最有力的监督者[18]。因此，要重视其在服务监督中的主体地位。一方面，可以发挥老年人协会的监管作用。近年来，为发挥老年人余热，丰富其晚年生活，L区越来越重视老年人组织的建设与发展，积极鼓励社区内老人联合起来成立各种为老服务组织，老年人协会作为不可或缺的为老服务力量也受到了广泛关注。作为老年人权利的维护机构，老年人协会在养老服务质量监督上也可以发挥重要作用，其可以通过随机走访、电话访问等形式了解老人接受服务情况，发现不足及时向监管委员会反应。另一方面，监管委员会可以设立服务投诉电话，畅通投诉渠道，方便老人反映问题。此外，社区要通过多种方式加强老年人权利意识的培养，积极鼓励享受政府援助居家养老服务的老人表达自身真实诉求。

(三)多种渠道增加为老服务社会组织资金供给

要想提升政府购买居家养老服务的供给效能，稳定、充足的资金投入至关重要[8]。首先，政府部门要加大财政支持力度。近些年,L区经济保持中高速增长，2020年地区生产总值突破800亿元，经济实力的逐渐增强为L区加大养老服务资金投入提供了条件。L区政府应根据本地区经济发展水平的不断提升，逐渐增加养老服务资金投入，扩大居家养老服务购买规模。另外，除了依靠常规性的财政预算资金投入，政府部门还可以加大彩票公益金的投入比例，双管齐下保证政府购买居家养老服务资金充足。与此同时，对于社会组织产生的税费，政府部门可以进行一定的补偿，以缓解社会组织资金压力。其次，社会组织要增强自身造血能力。一方面，为老服务社会组织应定期开展L区老人需求评估，根据评估结果，设计不同类型的居家养老服务产品，低偿提供给社区老人，为组织发展积极开源。另一方面，社会组织可以通过培训外包的形式，将本组织护理人员交由专业化的机构进行培训，提升护理员为老服务能力。优质、专业的服务，不仅可以获得政府的信任，保持与政府间良好的合作伙伴关系，也可以赢得老人的认同，让老人愿意自掏腰包购买服务。最后，也可以通过宣传教育、颁发荣誉证书等形式，积极动员社会力量进行捐款，为公益事业贡献力量，形成“老吾老以及人之老”的良好社会氛围。

注 释

① 按照联合国国际人口学会编著的《人口学词典》对“人口老龄化”的定义，一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，或65岁以上老人占总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会。老年人口占总人口的比例越高，人口老龄化程度就越高。