金融助力构建“双循环”新发展格局

夏诗园

(国家审计署审计科研所，北京 100086)

构建“双循环”新发展格局，是新时期百年不遇的重大变革。作为促进经济增长的有力工具，金融凭借其跨时空整合和配置资源的能力，可充分利用国内资源和国际市场，引导资源全面、深入地进行新一轮产业变革。为进一步发挥金融在构建“双循环”新发展格局中的积极作用，应继续完善金融基础设施建设，谋划更深层次改革、更高层次开放，积极运用金融科技等技术手段提升金融供给的配置效率，加大与国际金融市场接轨合作，防范化解金融风险等，为构建“双循环”新发展格局提供制度保障和市场基础，从而积极地应对世界经济的复杂变化。

一、“双循环”新发展格局的演进历程及理论阐释

(一)“双循环”新发展格局的演进历程

新中国成立以来，我国经济发展格局总体经历了以下阶段：

1.新中国成立初期“内循环”发展为主阶段(1949—1977年)

新中国成立之初，我国工业基础薄弱。与西方开发殖民地为工业化积累原始资本不同，我国的资本原始积累全靠独立自主。“一五”计划之后，我国开始集中力量发展重工业。经过三个五年计划之后，特别是，“一化三改”、人民公社化运动等政策的先后实施，我国逐步摆脱了落后的农业国的桎梏，形成了工业化发展产业体系的雏形。此时期以“内循环”为主的发展方式对于提高我国的工业化水平有着明显的积极效果，但是由于西方国家的封锁，导致我国市场缺乏国际流通，外部循环极为有限。从而产生了产业结构失衡、重工业比重过大等问题。与此同时，“内循环”为主的经济发展方式不利于我国经济水平的提高，严重抑制了国内人民群众的消费需求，也加剧了城乡二元结构和区域经济发展的不平衡程度。

2.国际大循环为主经济发展格局形成阶段(1978—2005年)

党的十一届三中全会实行改革开放重大决策之后，市场这一“看不见的手”在国内流通体系中的地位不断提升。极大地解放了农村生产力，为城市经济和工业化发展提供了大量剩余劳动力和物质支持，有利于缩小城乡收入差距。随后，党中央要求组织实施沿海发展战略，国内企业利用劳动密集型产业的比较优势，通过跨国公司的合同订单直接嵌入西方发达国家市场，实现流程和产品的升级。再加上，“南巡讲话”“成功加入WTO”等重大事件的发生，标志着我国外向型经济发展格局的全面形成。在此发展势头下，我国进出口贸易依存度迅速提升，成为全球最大出口国和第一外资投资目的地，彻底解决了外汇短缺、国民储蓄短缺的问题，国际大循环的经济发展战略显示出了一定成效。总体而言，通过调整固定资产投资规模和结构，提高积累和消费比重等措施，优化了内外循环经济格局。沿海地区率先对外开放，经济快速增长。但是，一些外资企业在复杂的国际竞争环境中，不仅难以发挥自身的高附加值优势，而且无法抵御国际市场带来的风险。

3.国际循环转向国内外循环相协调阶段(2006—2014年)

作为发展中国家，我国经济发展模式完全符合当时的历史条件，对外流通发展战略取得了巨大成功。但随着我国经济发展水平的进一步提高和国内外经济形势的变化，以发展外向型经济为主的“外循环”发展模式的弊端进一步凸显[1]。2006年“十一五”规划指出，要以扩大内需为基础，基于消费需求，拉动经济增长实现消费和投资的协调转变。特别是，金融危机之后，我国的出口受到一定负面冲击，在短时间内国内难以自发形成那么大的消费需求，我国外向型的经济发展方式开始进入了“调整期”。为此，我国紧急出台了“4万亿元”计划，并逐步开始构建扩大内需的长效机制。总体来说，这一时期的经济发展格局以国际大循环为主，但重心开始逐步向国内外循环协调转变。

4.从供给侧结构性改革到“双循环”阶段(2015年至今)

2015年开始，我国供给侧结构性改革的重心开始发生了转移，逐步向去杠杆、防风险方向进行转化。随后的两年，我国外需持续向好，扩大总需求的紧迫程度有所降低。供给侧结构性改革在去产能、去杠杆领域效果也愈发明显，但经济和金融领域的短板问题日渐突出。同时，我国外部需求增速明显降低，中美贸易摩擦加大。复杂的国内外环境促使我国经济政策思路也及时调整，可以预见，“双循环”新发展格局将是我国中长期经济政策的主要指导思想。

(二)推动“双循环”新发展格局的主要原因

1.中国经济社会矛盾的变化是推动双循环新发展格局的内在原因

首先，国内有效需求不足，低端产品和服务明显过剩，居民的消费资金被房贷、教育、医疗保险等刚性用途挤压，无法形成国内生产消费的闭环。其次，消费、投资、出口的发展呈现不平衡态势。其中，消费对经济增长的贡献率持续上升，但投资的贡献率却不断下降，净出口受国际环境影响的不确定性增强，导致经济发展动力不足。再次，区域间经济和金融市场发展不平衡，致使内部流通效率较低、生产布局不合理、人均收入差距加大等问题更加突出。另外，产业链核心领域的技术缺失或薄弱，过于依赖外国技术，导致我国供应链缺乏安全保障。

2.良好的国内经济基本面是推进“双循环”新发展格局的基础保障

第一，我国具有超大市场规模和内需潜力的独特优势[2]，许多行业都达到国际先进水平。同时，我国具备了形成“双循环”新发展格局的政策工具和空间；第二，中国供给侧结构性改革缓解了中国内部结构性矛盾，科技创新力度不断加大，创新能力逐年增强，让世界感受到了中国经济的强大韧性和后劲；第三，经过40多年的工业化和现代化建设，我国人力资本已经积累到相当规模，科技研发能力相对或接近世界领先地位。同时，在工业和信息化领域公共服务能力方面，我国基础设施建设能力处于世界领先水平[3]。目前，虽然我国在研发和技术水平上与西方发达国家还有一定差距，但在研发规模和市场规模上，我国具有较大的优势，发展的灵活性也较大，因此，在与发达国家的“博弈”中，我国将更有优势和信心。

3.全球经济失衡长期积累是推进“双循环”新发展格局的外在动因

从国际角度来说，一方面，“逆全球化”的趋势正在抬头。近年来，美国先后退出多个国际组织和公约，以其为首的“逆全球化”及各种贸易保护主义势头越发明显。另一方面，西方国家产业空心化严重，美国等国家加紧实施“产业回流”战略，不断制裁中国高新技术企业。从国内角度来说，我国经济外需疲软，严重影响我国经济稳定发展和结构性改革的有序发展，推进“双循环”发展格局“正当其时”。

4.新冠肺炎疫情冲击等外部环境变化是推进“双循环”新发展格局的重要因素

长期以来，中国产业基础能力长期薄弱、供给产品相对低端，关键材料严重依赖进口，成为我国产业高质量发展的“瓶颈”。再加上，2020年新型冠状病毒性肺炎疫情的暴发和迅速蔓延重创了全球经济，特别是在疫情初期较为严重的阶段，许多国家为防止疫情范围的扩大，对生产运输、制造业和服务业等采取了不同程度的禁令或停产等，导致全球范围内的贸易经济陷入严重困境。至今，仍有许多国家的产业没有完全恢复。在国内层面，中国经济特别是服务业受到最直接冲击，当前，疫情防控取得了巨大成效，为世界疫情的发展作出了突出贡献。但由于国际疫情态势仍不明朗，导致我国经济仍存在一定的不确定性。

(三)“双循环”新发展格局的逻辑阐释

1.“内循环”与“外循环”是辩证统一的，是开放经济体经济活动的内在双重属性

“内循环”和“外循环”是辩证统一的，两者缺一不可：一方面，国内流通是“双循环”的主体和立足点。国内循环的目的是立足内需，充分利用我国完整的产业体系，发挥巨大的市场优势和创新潜力，确保国内产业链供应链的稳定和经济平稳运行。另一方面，以国内循环为主体，并不意味着关闭国门或放弃国际循环，国际循环在“双循环”中发挥着优化作用。一是国际循环在促进国际需求的同时刺激国内生产，推动国内企业生产率提高，更好地拓展国际市场，参与全球分工，加速资本积累。二是国际循环为市场带来更加激烈的竞争，有利于产业转型升级，提升我国产业链国际化能力和竞争力。

2.“双循环”的实现有其条件和要求

“内循环”是指经济活动的运行依赖于国内需求和供给，通过市场机制实现需求和供给的平衡，包括“生产—分配—流通—消费”的良性循环。在新发展模式下，从生产环节看，“内循环”要求产业价值链独立可控，关键技术环节防止受他国制约；从流通环节看，“内循环”要求通过市场机制和政府调节来调整生产价格，增值部分在资本和劳动力之间合理分配，既实现了市场效率，又兼顾了社会公平，从而形成开放生产与消费的良性互动；从消费环节看，“内循环”要求提高消费者福利，而且还可促进技术创新和产品升级，从而不断开启新一轮的高质量内部流通。对于“外循环”，从生产环节看，“外循环”要求积极吸引和利用包括人才、资金、技术在内的国际高端生产要素，不断加强技术学习和创新；从流通环节看，“外循环”要充分保护外资企业的产权，遵守国际市场规则和贸易规则，积极参与国家贸易谈判和机制建设，加强国际政策协调；从消费环节来看，“外循环”主要利用国际市场需求促进国内贸易产品出口，通过发挥国内企业的比较优势，提高国际市场竞争力和话语权。

二、“双循环”新发展格局的时代价值及关键领域

要发挥金融在构建“双循环”新发展格局中的作用，需要首先明确构建“双循环”新发展格局的重大意义、时代价值以及关键领域。

(一)“双循环”新发展格局的时代价值

1.有利于全面建设小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程

从全局看，“双循环”新发展格局关键在于解决两个问题：一是增强内部实力，努力解决“内循环”问题。二是关注外围，解决“外循环”问题。也即是在扩大内需发展模式的基础上，更好地处理供求关系，促进各要素循环对接。

2.为破解中国经济发展新困局提供新思路

中国是一个金融大国，银行体系规模、绿色信贷市场规模和外汇储备规模稳居世界第一位，股票市场、债券市场市值居世界第二位。然而，国内外经济的新发展、新转变带来了新问题和新困难。面对国外日益复杂的形势，应坚持发展的定力不动摇，牢固“双循环”新发展意识不动摇，把握发展节奏，实现经济的高质量发展。

3.为世界新一轮经济复苏注入新动力

当前，中国已成为全球供应链的中心以及全球经济增长的动力源，在全球经济不断衰退、经济格局发生快速变化的背景下，中国稳定的经济增长为世界经济发展提供了有力支撑。特别是新冠疫情发生后，中国政府采取的税收优惠、财政补贴、信贷支持等一系列稳定经济的“组合拳”措施，帮助受灾最严重的行业尽快恢复生产力，体现了大国的责任与担当。当前，在国内正常稳定的生产生活秩序下，我国巨大的内需以及进口和外资需求在不断被激活，国内外市场互联互通，为世界经济的可持续发展提供新的中国经验和智慧。

(二)新发展格局构建的关键领域

1.提升自主创新能力，支持科技创新，维护产业链、供应链安全

近年来，我国创新能力加快发展，部分领域已率先达到全球领先水平。但在高新技术产品生产或产业链的重要环节，我国尚未掌握其核心技术或生产工艺。此外，在全球分工过程中，我国产业链高新技术和前沿核心技术需要重大突破，上游产品和关键技术的可获得性容易受到外部环境的影响，形成双循环“阻塞点”。因此，加强创新支撑，维护产业链和供应链安全迫在眉睫。通过创新不仅能促进我国产业链价值链向中上游转变，为我国扩大内需提供物质基础。同时，能改善人们生活质量，刺激国内消费市场，摆脱对国外优质产品的依赖。

2.收入分配需更加公平合理，大力提升居民消费能力

我国收入差距过大，包括地区差异、城乡差异、行业差异和个人差异，资源型、垄断型行业利润和职工收入占据了社会财富的大部分，低收入群体占总人口的比例仍相当大，劳动创造的价值没有得到充分体现。在构建新的发展格局中，全面促进消费和扩大投资空间是扩大内需的“两大出发点”。具体来说：其一，改善分配结构，增加居民收入，提高居民收入在国民收入分配中的比重；其二，要关注高房价对居民消费的持续“挤出效应”，推动养老保障第三支柱发展；其三，大力扶持民营企业发展，优化投资结构，挖掘中等收入群体、传统消费和公共消费的内需潜力，进一步释放国内消费潜力，促使新消费进一步向绿色、健康、安全方向发展。

3.进一步顺畅要素流通渠道，充分激发各类市场主体活力

生产要素和商品渠道的有效畅通是确保高质量运行的重要前提。长期以来，基于财政分权、地方竞争压力以及地方保护主义等因素的影响，我国地区间的市场分割现象较为严重，不利于财政资源的合理流动，降低了资金流动的质量和效率，甚至出现了违法问题。“双循环”新发展格局有利于消除资源配置扭曲带来的负面影响，激发市场主体活力，使市场之手和政府之手相辅相成，积极布局新产业、新业态、新模式。

三、金融在支持“双循环”新发展格局中的重要作用及面临挑战

建立健全的现代金融体系所具有的包容性和技术驱动等特征，能为实体经济提供更准确的价格配置信号，为“双循环”新发展格局提供支撑。

(一)金融在支持“双循环”新发展格局中的重要作用

1.增强跨周期的调节能力，为经济要素的循环提供顺畅稳定的金融环境

第一，完善的金融体系所具备的跨周期调节功能可降低资本供给的效率和成本，促进金融周期与经济周期的匹配，缓解由于资本的逐利性所产生的“顺周期效应”，增强经济周期的稳定性。第二，通过大数据、云计算等技术手段，金融市场可以优化资金供求间的匹配效率，帮助中小企业和绿色企业获得国内融资，增强和扩大金融的普适性。第三，完善的金融体系是经济体制改革的“支撑”和“基石”，可为经济要素的循环提供相对顺畅稳定的金融环境。

2.重塑和调整产业链结构，逐步形成内需拉动外需的循环发展格局

第一，完善的现代金融体系为国民经济的高质量发展提供基础，加快了产业结构和经济结构的转型升级。同时也能促进产业链在区域合理布局中的重要作用，有利于实现规模经济和集聚经济。第二，金融体系的融资和金融中介功能，可扩大有效投资，提高人均资本存量，实现产品创新与资本流动，扩大经济周期中的“投资效应”。第三，金融体系可以通过大数据等技术解决国内市场细分问题，为消费者积极培育提供构建多层次、多领域、多环节的新的消费场景，促进传统消费的顺利转型。

3.有效利用国际国内两个市场，实现内外循环的良性互动

全球发展格局正处于加速裂变期，利益与成本、红利与分配正在重塑。通过扩大金融开放水平、可更好地利用国内外市场的金融资源，打破“双循环”新发展格局资本循环中的政策和制度壁垒。其一，通过开放股票市场、债券市场等资本市场，吸引养老保险基金等境外中长期资本参与国内经济周期重点领域建设，增加有效资本规模，提高投资效益。其二，通过进一步扩大金融市场开放，促进外资低息资本的大规模流入，降低国内贷款的利率水平，发挥“鲶鱼效应”。同时，也可以有序降低金融机构准入门槛，从而实现国内要素接轨国际价格水平，提高国内金融机构的资源配置效率、定价权和国际竞争力，加速推动国际“外循环”。

(二)金融在支持“双循环”新发展格局中的挑战

目前，虽然我国金融业总资产规模、金融业增加值比重等在世界上处于较高水平，但金融体系中仍存在结构失衡、配置效率低等突出问题，难以有效支撑“双循环”新发展格局的构建。

1.金融资源配置不平衡，金融服务不充分

其一，长期以来，银行在我国金融体系中一直处于主导地位，但由于“双轨制”经济改革和国家干预等金融约束，存在着显性或隐性的进入壁垒，金融要素的自由流动受到限制，不利于实体经济周期的正常运行。其二，市场化程度不对称，产品市场完全放开，而要素市场普遍存在扭曲，导致资金和资源过度集中于国有部门。同时，金融机构在金融资源配置上存在严重的资金与产出不匹配问题。从区域发展角度来说，我国的金融资源区域发展较不平衡，东部发达地区占据绝对优势，而中西部地区在金融资源上的配置则存在严重不足，导致各地区金融与产业的耦合优势在整个范围内难以充分发挥。其三，从城乡二元结构看，农村中小金融机构供给严重不足，基本金融覆盖面有待提高。其四，从产业角度来看，大部分金融资源流向基础设施、房地产等传统行业，对高科技、节能环保等领域存在严重的“挤出效应”，导致低端产业的效率低下、资金闲置。

2.资本市场发展滞后，金融体系结构性问题突出

资本市场具有风险定价功能，引导要素、资源在“内循环”的顺利流动。但我国金融体系仍存在以下结构性问题有待解决：一是，近年来，我国直接融资比重不断降低，间接融资的比重却持续上升。实体经济融资渠道主要集中在银行贷款上，境内股权融资在新增社会融资中的比重逐年下降，实体企业股权融资在资本市场中的作用明显减弱，且其他融资渠道也不畅通。二是，商业银行等金融机构的信贷产品过于依赖抵押担保，直接融资体系产品结构失衡。资本市场结构发展水平较低，科技创新企业缺乏中长期股权融资的支持。

3.金融服务实体经济效率较低，社会融资成本较高

一是，各类金融机构普遍追求综合业务和规模扩张，金融市场利率、汇率等基本价格形成机制仍有待完善，主营业务不突出，在客户群、业务结构等领域同质化现象严重。二是，金融服务客户能力急需提升，导致“过度竞争”与“服务差距”并存。同时，普惠金融服务发展滞后，大客户长期信贷、过度信贷等浪费金融资源的现象屡见不鲜；另外，货币政策传导的渠道不够畅通，推高了国内实体企业的融资成本。而且，金融机构普遍奉行“短、平、快”的资金配置模式，新增短期流动贷款比例较高，导致部分企业“短债、长用”。一旦信贷紧缩，很容易造成企业的流动性问题。

四、建立健全金融市场体系，助力构建“双循环”新发展格局

“双循环”新发展格局需要完善的金融市场体系做支撑，我国金融业要充分发挥自身优势，通过创新、调整结构、降低成本等方式促进开放、防范风险，实现自身高质量发展。

(一)坚持金融供给侧改革战略方向，完善宏观经济治理和协调机制，为“双循环”提供政策保障

一是，加强经济调控政策间的协调，加快金融法制建设，为金融服务实体经济提供健全、清晰、透明、可执行的法律依据。二是，建立“宏观审慎+微观行为监管”的双支柱监管框架，逐步扩大宏观审慎政策的覆盖面。三是，积极利用科技创新提高资源产出和利用效率，努力提高制造业核心环节和关键要素的自主化水平。充分挖掘我国超大市场的需求潜力，提高制造业供给体系对内需的适应性，保持国内供应的完整性和弹性。另外，倡导环境治理、社会治理和公司治理理念，充分利用市场机制鼓励绿色金融产品和服务创新，推进绿色金融方面的区域合作。同时，提高对外开放水平，引进国际金融资源，促进我国经济高质量发展。

(二)提升金融科技水平，完善金融支持创新体系，为“双循环”发展注入新动力

坚持金融供给侧改革的战略方向，以金融技术为导向，推进金融体系集成创新，努力提高金融服务能力。一是，加大金融技术投入，有效提高要素利用效率，降低交易成本。同时，完善金融支持创新体系，积极引导“两头在外”的新兴产业和战略性产业向国内转移，促进经济转型升级。二是，创新科技信贷品种，综合运用贷款、贸易融资等产品，满足处于不同生命周期阶段的科技企业的资金需求，丰富银行服务业技术创新手段。加快落地银行业投贷款联动，引导“双周期”经济转型升级新发展方式。三是，建立健全资本市场制度，增加风险投资供给，探索促进风险投资发展的新途径；商业金融机构要转变经营理念和方式，牢固树立与实体企业发展适应的跨周期监管理念；深化资本市场改革，探索完善监管体系，完善新型银企合作模式，充分利用创业板市场和科技创新板吸引优质上市企业。四是，结合数字技术、电子商务平台和消费金融，推动数字经济转型。探索数字普惠金融，建立健全普惠金融体系等。

(三)维护金融安全，牢牢守住不发生系统性风险底线，为“双循环”提供坚实的金融支撑

要高度重视金融领域潜在风险，把防控系统性金融风险摆在极其重要的位置：其一，提高金融监管的透明度和法制化，完善金融风险防范、预警、处置和责任追究制度，坚决整治各类金融乱象。其二，要完善货币供应量调控机制，提高公司治理效能，确保我国金融体系安全高效运行。其三，要把一切金融活动纳入金融监管，严厉打击网络安全、市场垄断、消费者权益保护不力等违法行为，绝不姑息。其四，建立健全应急管理机制，优化监管框架，加强部门与国际社会的监督协调，完善风险防范、发现、预警和处置机制，加强对潜在风险的管理。同时，积极运用大数据和云计算实现金融监管“全覆盖”，不留监管死角和监管空白，规范金融创新，助力国计民生。

(四)构建与国际接轨的现代化金融基础设施体系，通过改革和高水平对外开放优化国际循环，增强“双循环”全球资源配置能力

其一，加强金融基础设施建设，创新投资组合融资模式，积极开展深交所、上交所相关试点和推进工作，构建全生命周期循环融资体系。其二，稳步推进金融服务双向开放和人民币国际化，加快中央银行合法数字货币研发和支付安全保障试点，继续探索资本项目开放的路径，进一步扩大跨境资本流动自由化，拓宽跨境资本流动范围，推进信用信息市场和信用评级规范化发展。允许国际金融机构有序参与生产经营，稳步提高银行、保险、证券、信托、基金等金融机构的国际化水平，鼓励其与国际金融机构和主要经济体的协调与合作。其三，高度警惕金融业对外开放过程中的跨行业、跨地区、跨市场、跨境风险传导，特别是跨境资本大量流入流出和“热钱”投机行为。不断优化金融监管体系，提高监管能力，在金融开放中寻求开放与安全的平衡。其四，在稳步推进金融开放的基础上，完善和补充原有治理体系，提高参与国际金融治理的能力和话语权。

(五)稳定对外贸易投资，拓展多元化国际市场，应对疫情常态化和环境不确定性，迎接世界格局新变化

国内外循环应相辅相成、相互促进。从国内看，在产业链、供应链和技术链上，充分利用自身优势，优化产业链供应链结构。要以自主创新为重点，加快关键零部件和关键技术赶超世界先进水平的步伐。从国际角度看，应继续深化、扩大对外开放，积极参与全球产业链供应链调整，提升我国在全球产业链中的地位，提升中国企业的竞争力[4]。维护全球产业链的稳定、有序和客观，积极参与全球经济治理[5]。同时，加强国际协调与合作，加强与经贸伙伴的沟通，构建互联互通的全球伙伴关系。加强与发达国家和组织的经济发展措施、计划和标准对接，为发展对外贸易创造良好的国际环境[5]。