《货殖列传序》对当代公共政策系统改进的启示

彭 菁

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430000）

0 引言

《史记》出自西汉著名史学家司马迁之手，是中国历史上第一部纪传体通史，亦被列为“二十四史”之首。《货殖列传》为《史记》七十列传中的第六十九传，讲述了利用货物的生产与交换进行商业活动的市场经济行为，因“商道货殖安邦定国”而被梁启超誉为《史记》十大名篇之一。《货殖列传序》作为该篇的序言，以精练的语言概括了市场经济的自我调节及政府公共政策的宏观调控作用，对人们理解和研究当代公共政策系统的功能界限及改进措施有启示和推动作用。

1 《货殖列传序》中的市场经济思想

市场经济是指市场配置社会资源的经济形式，《货殖列传序》通过对一系列经济行为的介绍来引出作者的市场经济思想。“夫山西饶材、竹、谷、纑、旄、玉石；山东多鱼、盐、漆、丝、声色；江南出棻、梓、姜、桂、金、锡、连、丹砂、犀、玳瑁、珠玑、齿革；龙门、碣石北多马、牛、羊、旃裘、筋角；铜、铁则千里往往山出釭置。”说的是国家的不同地区因地理位置和客观条件不同而盛产不同种类的物产，东西南北各不相同，而各地的产物都是人民的生活必需品，要如何才能有效实现流通？司马迁认为，百姓完全能根据市场的需求充分发挥主观能动性，凭借自己的能力和手中的资源，按照市场需求自主地互通有无，而不需要官府发布政令加以干涉。不同地区的货物生产者根据市场的需求从商品的流通中获利，体现了市场自我调节的自发性特点。以市场为导向，在“看不见的手”的引导下自发地完成生产要素的生产、交换、分配和消费，这和亚当·斯密的古典经济学思想有相同的内涵［1］。而“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往”集中体现了芸芸众生竞相逐利，在利益的驱动下，商人们自发地进行市场选择和交换，从而实现货物的流通，让东西南北的不同物产在利润的推动下重新进行分配，盘活整个市场，充分揭示了市场规律中的自发调节作用。

2 《货殖列传序》中的公共政策思想

公共政策是指国家通过对资源的战略性运用，以协调经济社会活动及相互关系的一系列政策的总称。不同公共政策对社会的发展具有不同的作用。公共政策主要包括导向功能、调控功能、分配功能和管制功能四大功能［2］。在经济实际运转中，市场的自我调节固然重要，但公共政策的积极作用同样不可忽视。当市场无法依靠自身的调节达到最为有效的配置时，就需要发挥公共政策的调控和导向功能来起到“指挥棒”的作用。“故太公望封于营丘，地舄卤，人民寡，于是太公劝其女功，极技巧，通鱼盐，则人物归之，襁至而辐凑”一句就是公共政策发挥作用的直观描述。姜太公吕望封地在营丘，那里的土地是盐碱地，不适宜耕种，姜太公就鼓励女子纺织，极力提高工艺技巧，把鱼、盐运到别处去销售。这样，其他地方的人民归附于他，货物也源源不断地运来，各地诸侯都来齐国朝拜。后来，齐国衰落，管仲又在姜太公原来安排上做出了调整，设立调整物价的9个官府，延续了经济的繁荣。齐桓公因此使齐国又富强起来，进而称霸天下，一直持续到齐威王、齐宣王时期。

姜太公鼓励纺织和管仲设立调整物价的9个官府都是公共政策的具体体现。前者是因地制宜，根据地区的具体特征施行引导性公共政策；后者是因时制宜，在不同时期，政策制定者根据不同的市场情况适时调整了公共政策，使其适应市场的发展，从而使齐国富强。这不但肯定了有效的、正确的公共政策对市场发展的积极作用，而且说明了政策的制定和实施应当根据市场具体的发展情况而不断调整，若故步自封，不遵从形势的变化一直使用同样的公共政策，可能会适得其反，不仅无法对市场起到积极的激励作用，还会阻碍其发展。

对于国家的统治和管理，司马迁认为：“善者因之，其次利道之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”也就是说，管理者统治人民最高明的办法是顺其自然，顺应民众需求，其次是诱导他们，再其次是教育他们，又其次是用典章制度来束缚他们，最愚蠢的办法是与百姓争利。这一观点同样适用于公共政策的制定。跟随百姓的利益需求对其行为做出规范能够最大限度得到百姓对政策的支持，因此政策的制定应该让利于民，而不是与民争利。在制定政策的过程中，政府应该更多地扮演“协助者”而非“干预者”，即协助民众界定与表达问题，提高民众参与度，动员民众支持某一政策，从而促进该政策顺利实施，而不是简单粗暴地做政策的决策者。只有广泛听取民意、体察民情才能制定出更有利于推行的公共政策，让广大政策实施主体积极地参与和配合，从而达到政策顺利施行的目的。

3 当代公共政策系统的改进

以史为镜，可以知兴替。《货殖列传序》撰写的时代与今天相距甚远，但其中包含的治国理政思想历久弥新。《货殖列传序》里论述的朴素观点对于如何改进当代公共政策系统具有非常重要的启发意义。

3.1 优化公共政策环境

公共政策环境可按照政治环境、市场环境、人文环境、微观环境、宏观环境等多个维度进行区分，简单来说，就是公共政策制定和施行过程中所处的环境。要优化公共政策环境，一方面应尊重市场对资源配置的基础调节作用，加快完善市场机制，激发市场活力。我国市场经济主体众多，市场活跃度直接关系到经济的增长与平稳发展，而在市场经济的环境下，将市场的事情交给市场去管是最基本的原则，即应遵循价值规律的调节作用。目前，我国的公共政策应进一步向优化营商环境、简化办事流程倾斜，进一步推动深化“放管服”改革。另一方面，应充分发挥政府的宏观调控作用。在“市场失灵”或是市场不足以有效进行资源配置的情况下，应积极运用符合社会发展规律的各类公共政策，探索包含财政、金融、税收、社会保障等各个领域的公共政策，发挥政策导向作用，促进社会和经济进一步发展［3］。除此之外，还应建立公共政策主体的沟通机制，让政策制定者和政策施行对象能够进行有效沟通。基于自身便利性，政策制定者和政策施行对象大都只站在自己的立场考虑问题，偏听则容易造成公共政策的片面化进而影响其顺利施行。因此，政府应充分结合双方意见，让施行对象有途径能够自由表达自己的想法，如在政策制定前举办座谈会、听证会，在政策施行过程中通过常态化的市长信箱、市场热线等政务公开方式，让广大市民及时反馈政策中不合理的地方，以便改进，确保公共政策能够符合大多数人的利益需求，从而构建良好的公共政策环境［4］。

3.2 确保公共政策的有效执行

公共政策在制定后，因执行主体个人理解差异或执行力度不同可能会导致“政策失真”，因此需要采取有效措施将政策内容转化为现实政策效果，以实现既定政策目标。首先，公共政策内容表述应当严谨准确，不应存在含糊不清之处。在出台政策条例的同时应对条例具体内容做出详细解读，统一各地区、各层级执行主体基本认识和做法，将自由裁量权限定在一定范围内，最大限度避免因个人理解和认识性偏差对政策执行造成阻碍。其次，通过法律法规的制定做好政策保障，确保政策执行者有法可依，并且明确责任主体。同时，要防止执法者行政裁量权过大，因过度干涉市场发展而影响经济秩序。应推进公正监管，完善监管规则和标准，建立行政裁量权基准制度，坚持放管结合。再次，在政策施行过程中，执行主体应充分发挥主观能动性，将普遍的政策与具体的地区或时期相结合，在不违反政策基本原则的前提下，使政策执行更具备灵活性，遵循因时制宜、因地制宜这一规律。最后，公共政策的实施者应明晰权责分工，做好全盘协调。当某项公共政策涉及多个政府部门时，部门与部门之间一方面应在自身权责范围内做好分工，另一方面也应提前沟通协调，避免因部门之间沟通不及时造成政策施行困难。与此同时，各级政府应做好统筹协调工作，对辖区内各个部门的分工进行全盘考虑，避免出现同一项公共政策在几个部门之间存在执行矛盾的情况。

3.3 加强公共政策效果评估

评估和思考一项公共政策的施行对社会与经济发展起到的是积极的促进作用还是消极的阻碍作用有利于民众了解政策的作用，及时修正政策中存在的问题以及终结无效的公共政策。对此，一方面要设立合理的评估指标。根据公众满意度等主观因素来评估或是根据经济发展水平等客观指标进行评估可能会出现不同的评估结果。不管是专注于整个国家层面的整体宏观评估，还是基于某个个体的微观评估也可能会出现不同的评估结果。因此，针对不同的公共政策，应根据预设的政策目标设立合理的评估指标，从而使其评估效果更具有参考性。另一方面，应确保评估的客观性。可以考虑引入第三方评估组织，以确保评估的公正性［5］。同时，应建立有效的监督机制，在政府监管的同时，充分发挥社会监督作用，让公共媒体、广大市民、行业协会等广泛地参与到对公共政策施行的监督之中，从而使公共政策更好地发挥作用。

4 结语

《货殖列传序》以其朴素的语言向人们传递了宝贵而实用的经济理念，启发人们对当代公共政策的改进及思考——让政府放手，实现市场自我调节，同时发挥好政府的导向性、管制性功能，以实现自发调节和宏观调控之间的平衡，这对人们研究公共政策相关问题有十分重要的启迪作用。人们应充分遵循市场规律，同时落实好政府的主体责任，让公共政策最大限度发挥效能，推动社会经济快速发展。