英国体育治理特征及其启示——基于《体育未来战略》

王 亮，范成文

(湖南工业大学 体育学院，湖南 株洲 412007)

治理(Governance)是区别统治(Government)而形成的一种新概念，其本质是包括政府在内的公共机构、社会组织、私营机构以及公民个人等多元主体对事务责、权、利的合理配置与协调[1]。体育治理作为社会治理的一个重要组成部分，是由政府部门、体育社会组织、体育机构和公民个人等多元主体对体育事务中责、权、利的合理配置与协调，并为之承担相应的责任与义务的管理过程。我国在近期发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中强调构建国家社会治理总体框架，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。体育治理既是完善国家社会治理总体框架的重要组成，又是体育强国建设的主要手段，对于国家体育事业发展，健康中国和体育强国建设等战略目标的实现具有举足轻重的作用。因此，如何加强和完善体育治理，成为当前甚至今后很长一段时间里所要面临以及解决的问题。近几年来，英国体育迅猛发展，有重现昔日体育强国的趋势。英国体育的回暖离不开英国体育治理的创新和发展，在此基础上，英国颁布《体育未来:积极国家的新战略》(SportingFuture:ANewStrategyforanActiveNation，以下简称《体育未来战略》)，构建了英国未来10年体育发展的框架与布局。以《体育未来战略》为切入点，阐述《体育未来战略》的颁布背景和主要内容，分析其体育治理的主要特征，为我国加强和完善体育治理提供镜鉴作用和参考价值。

1 《体育未来战略》的概述

1.1 《体育未来战略》的颁布背景

英国以热爱运动而闻名，是世界上传统的体育强国。近几年来，英国在竞技体育和群众体育方面都有着出色的成绩。竞技体育方面，自2012年伦敦奥运会以来，英国已经举办了80多场大型体育赛事，其中在伦敦奥运会、里约奥运会等世界顶级赛事中取得了金牌榜前三名的成绩。群众体育方面，从2010年起英国经常参加体育运动的人数激增，其中女性、黑人和少数民族(BME)等人群尤为明显。然而，英国目前仍面临着残疾人等部分人群运动参与率远低于全国平均水平、学生接触运动年龄过低等问题。英国政府认为让每个公民都从运动中受益是政府的责任，国家需要的不仅仅是金牌和运动人数上的增长，还需要将运动作为生活的中心，加强个人、社会和经济的发展，将运动作为一系列政策的优先事项，利用体育治理来改善人们的生活，营造一个健康、和谐和稳定的社会环境。因此，在通过多次调研和研讨后，2015年由英国文化、传媒和体育部(Department for Culture，Media and Sport，DCMS)颁布《体育未来:积极国家的新战略》(SportingFuture:ANewStrategyforanActiveNation)，从国家层面制定行动框架，提出英国未来十年的体育发展方向，将英国建立为一个更为强大的国家。

1.2 《体育未来战略》的主要内容

《体育未来战略》全文共分为10个章节。第1-2个章节是首相体育部长的序言，序言中提到颁布此政策的初衷是激励所有人参与体育活动，使其成为一生的乐趣，并提出了身体健康、心理健康、个人发展、社会和社区发展以及经济发展的战略核心框架，旨在构建英国体育未来十年的发展道路。第3章为战略内容概要，介绍了英国体育目前的发展形势，所面临的问题以及今后英国体育的发展方向。第4章节阐述了中央政府、地方政府和体育内阁三个政府部门相应的责任、权利与义务，通过政府部门的改变带动英国体育的发展。第5章节是战略发展的框架，从政策行动(Action)、政策产出(Outputs)以及政策成果(Outcomes)三个维度建立战略框架，旨在通过体育赛事、体育活动和体育部门三大方面的政策行动，达到相应的三大政策产出，形成身体健康、心理健康、个人发展、社会和社区发展以及经济发展的政策成果。第6-8章节是围绕三大政策产出的具体化实施。从体育赛事、体育活动和体育部门三大领域着手，推进英国体育发展，包括鼓励不同背景的人参与体育活动、志愿者服务和体验体育现场等内容。第9-10章节为制定政策绩效评价用于评价政策产出，建立科学、可持续的战略评价制度。

2 《体育未来战略》在体育治理方面的主要特征

2.1 科技治理：科技创新成为英国精英体育发展的动力来源

英国近几年在奥运赛场上的优异成绩与科技创新密不可分。首先，英国设立体科所作为体育科技创新的主要部门。英国体科所隶属于英国体育局，为英国国家队提供专属的科技服务，里约奥运会英国所获得的90%以上的奖牌都得益于体科所的支持。以自行车项目为例，2000年，英国体科所将自行车项目作为奥运夺金的重点项目，先后投入3 000万英镑资金着力研究自行车构架和运动员服装，同时，将数据分析、空气动力学和场地环境模拟等技术应用到日常训练中，全方位备战奥运赛事。里约奥运会中英国自行车国家队获得了6金4银2铜的骄人战绩，连续两年蝉联自行车项目总奖牌冠军。其次，英国专门创立体育科技基金，培养科技人才。英国体育理事会联合国家彩票基金设立“体育科技创新计划”，每年提供1 200万英镑的经费用于运动训练、场地器材、运动康复、运动员心理等方面的科学研究。英国政府为培养体育科技人才制定众多激励手段。如英国体育理事会专门设立“创新想法计划”，为在校期间具有体育科技创新能力的学生和为英国竞技体育成绩突破作出贡献的体育研究爱好者提供奖励，最高奖金为25 000英镑[2]。最后，政府重视促进大学、科研机构等组织的合作。英国体育学院是培养英国优秀竞技体育人才的国家机构，也是推动英国体育科技发展，鼓励科研成果创新的重要阵地。奥运会、世锦赛等大型国际赛事上，英国代表队的备战训练、损伤康复、医学治疗等方面都离不开英国体育学院提供的科研支持。如英格兰体育学院为英国赛艇队提供营养分析师、运动理疗师以及伤病康复训练的各种体育医疗设备，为英国赛艇队从备战、竞赛到恢复提供一系列保障。此外，英国体育理事会还通过设立科技创新合作伙伴的方式，吸引其他社会力量为英国竞技体育的科技创新服务[3]。

2.2 结构治理：合作伙伴关系逐步成为英国体育治理的新常态

1997年，英国提出体育发展的“第三条道路”(Third Way)政策，要求加大公共部门、社会团体，私营组织与市场机制以及志愿组织之间的合作，发挥各部门之间的协同作用，形成了“合作”的体育治理理念。布莱尔执政时期，秉承“合作政府”的理念在《现代化政府》(Modernizing Government)报告中提出要将新型“伙伴关系”的体育规划予以执行，正式确立体育机构“合作伙伴关系”的建构[4]。英国合作伙伴关系的构建，首先是对政府职能部门进行有效整合，确定英国文化、媒体与体育部(DCMS)和体育与技能部(CFES)两大体育主管与执行部门。其次，在“赋权于民”的理念下，政府将行政权和主管权下放给各大辖区的体育官方机构，如苏格兰环境、体育与文化部(the Department for Environment，Sport and Culture in Scotland) 、威尔斯教育与文化部(the Department of Education and Culture in Wales) 、北爱尔兰文化、艺术与休闲部(the Department of Culture，Arts and Leisure in Northern Ireland) 等部门[5]，这是中央与地方的体育事业合作伙伴关系的开始，也为“伙伴”关系的建立奠定结构性的基础。最后，随着合作伙伴关系不断发展，民间组织和个人也加入到伙伴关系的建立汇总，加强了公、私以及民间团体的共同合作关系。自此，在综合公共部门(DCMS)、私营部门(英国乐彩公司，Lottery)、准自治非政府组织(英国体育委员会，UK Sport)、民间志愿组织(区域体育协会，HCSI)以及个人等多领域的社会支持下，合作伙伴关系突破了上下级的隶属关系转而形成多元主体，协同共治的平等化伙伴关系。与此同时，社区是合作伙伴关系建立的纽带，是体育政策执行的基层单位。在国家体育政策的支持下，合作伙伴关系能充分调动政府组织、非政府组织和社会力量之间的协同作用，共同推进以社区为基础的体育发展。如《创造体育生活习惯:新的青少年体育战略》(Creating A Sporting Habit for Life:A new youth sport strategy)也提到政府在社区方面投资超过2.5亿英镑，促进 DCMS与地方当局、志愿团体和其他机构合作，提供广泛的社区体育参与机会。

2.3 经济治理：注重体育经费投入并明确资金管理

数据显示，英国每年在全国范围投入的体育经费超过20亿英镑，人均投入约30磅[6]。体育经费的主要来源由地方财政和国家彩票基金(National Lottery)两部分组成。地方财政经费用于社区体育建设，彩票基金主要用于精英体育发展。为合理管理和使用体育经费，英国建立了完善的体育经费管理体系。中央政府不直接参与体育经费的管理和使用，而是将权力下放给英国文化传媒体育部(DCMS)，并由第三方部门支配英国体育经费。英国文化传媒体育部(DCMS)通过建立UK Sport和Sport England两个非政府体育组织分别对精英体育和社区体育进行管理。精英体育方面，UK Sport和政府下设的博彩委员会(Gambling Commission)对精英体育经费进行管理、使用与评估。数据显示，在UK Sport的统筹管理下，英国每年投入将近5.6亿英镑的经费，共扶持了110项运动项目发展，使1 300名精英运动员从中受益[7]。同时，UK Sport还设定世界级计划(WCP，World Class Programme)和运动员表现奖励(APA，Athlete Performance Award)两大体育策略，以促进英国竞技体育的成绩提升。据官方统计，里约奥运会备战中游泳、田径等20个项目的世界级计划(World Class Programme，WCP)的经费为2 739万英镑，里约残奥会田径等17个项目的世界级计划(World Class Programme，WCP)备战经费为 6 932万英镑[8]。社区体育方面，分管社区体育的Sport England每年都会收到来自财政拨款和国家彩票基金(National Lottery)超过3亿英镑的经费，主要负责社区(学校)体育基础设施建设、体育场馆的规划和管理以及社区(学校)运动训练指导等多个领域。同时，Sport England也设定经费支持计划，在线上通过“申请+评估”的形式，为个人、机构组织或者社区申请国家资助金的支持。据官方统计，Sport England投入5 000万英镑彩票公益基金用来升级1 000所地方体育俱乐部和设施，投入3 000万英镑用来修建标志性的综合性体育设施，投入1 000万英镑用来更新与保护现有的体育场馆设施[9]。同时，英国无论是国家赛事，还是社团体育活动都有详细的体育经费收支明细报表，并在各负责机构网站进行公示。

2.4 服务治理：建立完善的体育志愿服务体系

体育志愿服务作为国家体育政策执行和增强社区凝聚力的重要媒介，被认为是提高英国公众积极参与体育活动的基础，具有以下四个方面的特征。一是以竞技体育引领体育志愿服务的战略思想。英国制定的《体育志愿者培养计划》(Sports Makers) 以举办奥运会为契机，为提升社会公众参与体育志愿服务的意愿提供“催化剂”[10-11]。英国政府针对体育志愿服务方面进行调查，结果显示：31.9%的受访者认为奥运会的成功举办增加了公众参与志愿服务的机会[12]，能进一步提升英国公众参与体育志愿服务的意愿。二是“自治”的志愿组织管理模式。英国的体育志愿组织属于非政府机构，与中央政府、地方政府等政府行政部门处于平等的合作伙伴关系，其管理运营为自治模式。在志愿者领袖方面，英国有85 000名由志愿者领导的体育志愿组织，指导多达百万的体育志愿者，从事全国范围内的体育参与激励活动[13]。在志愿者培训方面，英格兰体育理事会给予志愿组织充分的自主权，允许其采用相对灵活的方式进行培训以提高组织效率[14]。例如新招募的体育志愿者在保障不低于3小时的研讨会活动的情况下，可以自行选择研讨会的主办组织；并且主办方还将邀请地方体育志愿组织以及体育协会的负责人参与研讨会，将安置新招募体育志愿者的岗位部署工作纳入培训内容，促进培养与需求的有效衔接[15]。三是充足的资金投入。英国政府十分重视在志愿服务中的投入，计划在2017-2021年期间对志愿服务方面投资2 600万英镑，以采用政府购买的形式，政府购买体育服务的对象采用竞争机制，以事前委托或申请，事中监督和事后评估的形式进行资金的申请与审核。四是“软硬”结合的志愿者培训指标。体育志愿者培训中有两个关键性绩效指标：一是硬性指标(基本指标)，要求新招募的体育志愿者在3个月内完成10小时的志愿服务工作；二是软性指标(弹性指标)，要求体育志愿者在完成10小时的志愿服务后，仍愿意继续加入到志愿服务队伍。

3 英国《体育未来战略》对我国体育治理的启示

3.1 统筹跨领域资源，构建体育科技资源共享平台

《体育未来战略》强调科技的重要性，认为科技能定义未来十年体育与身体活动的发展。我国同样将科技视为体育发展的第一生产力。我国《体育强国建设纲要》提出加大自主研发和科技成果转化力度，开发科技含量高、拥有自主知识产权的产品，培育建设体育科技合作平台[16]。同时，还将科技助力奥运工程作为体育强国重大工程之一。

当下，全民健身上升为国家战略，群众体育成为国家发展的必然趋势，而我国的体育科技资源主要为国家竞技体育服务。借鉴英国经验，我们应加强科学研究，统筹跨领域资源，建立体育资源共享平台。第一，充分利用我国举国体制优势，统筹整合多领域资源。近年来，我国科技迅猛发展，已成为仅次于美国的世界第二大知识产出国。当今科技活动也早已不是庭院作坊式的研究，科技创新更多依赖于多学科交叉与融合、依赖于科学与技术的联合和集成，科技创新更多地表现为“集成创新”。在体育强国建设中，需要整合体育科学、医学、工程学和生物学等多学科领域的世界前沿科技研究，推动竞技运动成绩和全民健康两个方面共同进步，将科研水平和成果转换作为体育强国发展的核心竞争力。第二，组建复合型人才团队，提高科研服务水平。当前，我国科技人员总数超过8 000万人，全时研发人员380万人年，约占全球总量的31%，居世界首位。在此基础上，我国还应加强基层人才建设，组建集体育、生理生化、材料学和生物医学等多学科知识的基层人才团队，利用人工智能，大数据资源分析和生物技术等科技优势，提高我国基层体育服务水平，为我国群众体育的高质量发展提供科技助力。第三，依托高校、科研院所等机构的数据资源，创建体育资源共享平台。中国科学院连续5年综合排名保持全球第一，多所中国大学跻身全球大学50强，高校与科研所的数据资源已成为中国科技发展的重要保障。如今，数据资源逐渐成为资源整合和资源共享的主要内容。我们应打破高校和科研所等科研项目的壁垒，将竞技体育和群众体育等相关体育科技资源充分整合，建立体育数据资源共享和交流平台，提高我国科研效率，促进体育强国建设中竞技体育和群众体育的协调发展。

3.2 建立合作伙伴关系，推进多元主体协同共治的体育发展模式

《体育未来战略》强调将学校、志愿体育俱乐部、国家体育管理机构、卫生和私营部门联合起来，建立合作伙伴关系(Partnerships)。合作伙伴关系的构建是英国体育治理的主要特色，也是英国体育发展的重要支撑。我国《体育强国建设纲要》指出进一步转变政府职能，充分调动社会力量，构建管办分离、内外联动、各司其职、灵活高效的体育发展新模式。

当下，我国政府和体育组织、机构之间的管理制度仍处于一定程度的“从属”关系，运行机制还习惯于之前的“命令+执行”的模式，导致在处理体育事务方面出现“反应慢”“时间长”“效率低”等问题。借鉴英国经验，我们需建立合作伙伴关系，推进多元主体协同共治。一方面，政府以及体育行政部门需要适度简政放权，奠定建立合作伙伴关系的前提基础。政府将体育的主管权和执行权下放给地方体育行政部门、有资质的民间体育组织或私营部门等非政府组织，并引入社会力量，汇聚社会资源，与其成为平等关系的治理主体。同时，还应积极促成各主体间的协同效应，提高体育事务执行的主体性与灵活性，以达到利益、效率的最大化。另一方面，进行跨界整合，加快多部门横向联合共治体育事务。在健康中国背景下，“大健康”“大卫生”的观念将成为我国的发展趋势，其本质是政府、市场和社会对与人健康相关的各种服务的整合，体育正是其重要组成部分。以体育为“联结点”联合教育部、财政部、国家卫生健康委等多部门建立部际联席会议制度，明晰各部门之间的权责，发挥各部门主体在跨界整合中的不同作用，以多部门协同共治的形式治理体育公共事务。如教育部主要负责学生群体，提出学生体质健康未来发展的目标，推动体教融合的开展，保障学生享有安全、公平的体育教育条件；财政部主要负责出台推广与促进民众参与体育运动的财政措施，为群众体育提供资金保障；国家卫生健康委主要负责体医融合方面，将体育纳入医疗诊断、治疗技术和康复手段，通过健康干预来达到大众健康关口前移的目的。

3.3 拓宽体育经费渠道，公开体育资金流向

英国体育快速崛起的背后离不开英国政府对于体育的经费投入[17]。《体育未来战略》认为在体育经费的决策中，要使经费来源多样化，经费分配透明化，经费去向明确化。英国体育经费有明确的收支管理体系和透明的经费使用制度。早在2010年英国政府就体育经费作出承诺：价值10 000英镑以上的采购和签约的文件、合同全部进行线上公布，以提高体育经费管理运营的透明度。

当下，我国体育事业发展的资金来源主要以财政投入为主，体育彩票公益金为补充，企业赞助、个人赞助等形式未能有效开展。因此，需要优化体育资金的管理方式，拓宽体育经费渠道，公开体育资金流向，将每一分钱用在“刀刃上”。借鉴英国的体育资金管理结构，我们需要做到以下两个方面：在拓宽体育经费渠道方面，鼓励社会资本投资体育事业，拓宽体育经费来源。鼓励社会资本投资体育事业的发展，是实现体育社会化的有效方式，是我国体育事业未来的发展方向[18]。首先，应加强民众体育消费观念的引导。随着“治未病”“健康关口前移”的大健康思想逐渐深入人心，投资健康已经成为全社会的共识。2020年我国人均GDP突破1万美元，人均可支配收入为32 189元，已有足够的富余收入进行体育消费。我们应将体育健身消费宣传由社会工作上升为政府行为，让社会各界都认识到“现代生活方式中，体育活动是增强体质、提高健康水平最积极、最有效的手段”，从而为拓宽体育资金来源渠道奠定坚实基础[19]；其次，大力发展体育彩票业的同时，降低非营利性体育组织的税收，鼓励私营组织赞助体育事业，开发体育无形资产[20]。最后，基于中国的基本国情，建立以政府财政拨款为主导，吸引社会体育组织与机构、企业和个人等非政府组织的多元主体融资模式，进一步充盈体育经费，形成体育利益“共同体”，达到互惠共赢的局面。在公开体育资金流向方面，我们需要公开各项体育资金流向，建立清晰透明的经费使用制度。一方面，财政部和国家体育总局分别是财政性体育经费和非财政性体育经费的主要负责单位，可为体育经费的使用设立一道线上公示的资金门槛，以10万人民币作为基准线，收支在10万元以上的项目、文件和合同进行挂网公示，公开体育资金的收入来源和支出去向。另一方面，增设个人、体育社会组织和私营部门的资金申请渠道，在线上开辟体育专项资金的申请通道。个人、体育社会组织、志愿组织以及私营组织通过线上进行申请，由专业人员进行审核以及负责资金的发放，并要求在资金使用过程中提供佐证材料以备后续进行审查。

3.4 制定体育志愿者培训计划，服务各项体育赛事

《体育未来战略》首次将志愿服务视为一项特殊的体育参与形式，在战略中发挥着重要地位，并要求英国体育协会在2016年建立新的体育和体育活动志愿服务战略。志愿服务是英国公共服务体系中的重要组成部分，英国每年约有2 040万人参加志愿服务，其中有1 500万人经常参加志愿服务[21]。而英国志愿服务需求最大的部门便是体育部门，约有350万体育志愿者[22]，活跃在体育领域的各个角落。我国近几年来也愈发重视体育志愿服务。我国《体育强国建设纲要》中将体育志愿服务工程列为重大工程建设之一，彰显出我国加快推动体育志愿服务建设的决心。

当下，由于我国体育志愿服务起步较晚，大众的志愿服务意识不强，志愿培训经验不足以及缺乏针对性的志愿服务评价制度，造成我国体育志愿发展举步维艰。借鉴英国经验，设计并出台专门的体育志愿者培养计划显得尤为重要。首先，以践行奥林匹克精神为指导思想，招募体育志愿服务人员。2019年12月北京2022年冬奥会和冬残奥会组织委员会已发布志愿者全球招募公告并开辟网上报名通道，应以此为契机，建立或巩固志愿者的志愿服务意识。其次，加快新招募志愿者的培训和加强“老”志愿者的再培训工作。培训内容分为研讨会和现场实践两部分。研讨会采用“线上远程学习+线下集中学习”相结合的形式，主要交流业务知识、岗位对接、实践安排和服务转化等内容并撰写学习笔记，强调灵活性和实效性。现场实践要求在申请志愿者后通过研讨会的学习，在社区进行志愿服务实践，积累实践经验。再次，对志愿者进行考核与评价。地方体育局与体育志愿组织可建立考核工作小组共同承担考核工作，并设立硬性指标和弹性指标两类，硬性指标为要求申请者在申请志愿者后，参与研讨会时间累计不低于5小时，参与现场实践时间累计不低于12小时。弹性指标为在达到硬性指标的基础上，具备一定专业知识与技能，如口笔译服务、医疗服务、驾驶服务、信息技术保障等。最后，实施志愿者奖励机制。以硬性指标为基准线，完成即可享受基本奖励，具体的奖励措施由地方政府或者志愿组织根据实际情况实施。

4 结语

随着我国体育事业的不断发展，体育在教育、健康和医疗等方面的作用愈发明显。为早日实现体育强国的远景目标，我国体育的发展还应充分遵循以跨领域合作作为中国体育科技发展平台的基础，建立国家政府、体育部门、体育社会组织、私营企业和个人的多元治理主体的合作伙伴关系，鼓励社会资本投资体育事业，拓宽体育经费来源，公开各项体育资金流向，建立清晰透明的经费使用制度和制定体育志愿者培训计划服务于北京冬奥会等国际赛事，形成政府主导、多方助力，共建体育治理的发展格局。