我国危险化学品安全监管问题及应对建议

姚建，肖托，田冬梅

（1.华北科技学院 安全工程学院，河北 燕郊 065201；2.应急管理部 北戴河康复院，河北 北戴河 066100）

0 引言

2019 年，我国危险化学品（以下简称“危化品”）产值13.67 万亿元，占全国GDP 的13.8%，全年共发生化工事故153 起、死亡230 人。危化品安全生产形势依然复杂严峻。2020 年“ ‘十四五’安全监管体制机制创新研究”项目课题组对近百家政府和企事业单位进行小规模样本库随机调查，回收有效样本96 家（每个行业不少于30 家），从政府监管部门、企业和社会3 个层面深入研究了危化品安全监管中存在的问题。

1 危化品安全监管问题研究的重要意义和依据

近年来，危险化学品事故多发频发的原因，从社会分工和安全监管分类来看，可以从3 个维度进行分析研究，一是政府监管层面，二是企业管理层面，三是社会参与层面。当前，监管部门在制定行业安全发展规划时，均从该3 个维度寻找解决问题的关键，取得了一定效果。但是目前来看，各项政策的制定没有从全方位整体角度出发，与实际情况贴近程度还有待进一步提高，各项落地措施还需进一步完善提高，尤其是地方危化品安全监管部门和企业单位。

因此，课题组严格遵照法律法规和技术标准规范及相关政策文件、重要讲话中指出的问题，结合课题组调研情况和历次危化品事故调查报告等内容，剖析危化品安全监管问题，为行业规范发展提供全面参考。

2 我国危化品安全监管问题分析

2.1 监管部门层面

2.1.1 法律法规体系不够健全[1-4]

第一，危化品安全立法相对滞后。我国尚未颁布关于危化品安全的专门法律，不同部门法规存在衔接矛盾和监管盲区，部门规章和相关标准制修订工作滞后。第二，法定监管职责有待进一步理顺。在综合监管和专业监管下，涉及危化品监管职责部门较多，部分行业领域和环节存在法定安全监管职责不清、监管缺失、责任落实不到位、监管效能不高等问题。第三，监管部门之间标准规范不协调。截至2019 年12 月底，归口应急管理部门管理的危化品相关标准有247 项，存在同一个行业适用标准分别归口不同行政主管部门的情况。第四，行政处罚缺乏统一执法裁量标准。危化品监管处罚拥有较大自由裁量空间，易出现执法不严、处罚力度偏轻，企业违法成本低，主体责任不落实等问题。更有甚者滥用行政自由裁量权。第五，弱势群体安全保障不全面。危化品生产风险高、安全基础薄弱，一线员工流动性大、认知水平有限、对危害防护不足，罹患职业病概率较大。

2.1.2 监管组织机制不够完善

第一，各级危化品行政职责边界不清。因危化品涉及环节多，在实际监管中，省市地县各级行政职能边界不清，职责划分差异较大，监管界限不明显，出现管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全（简称“三个必须”）落实不到位，同一市不同县准入机制差异大，执法体系不协调等问题。第二，基层监管组织不完善。化工园区成为监管重点区域，但基层监管组织不完善，监管力量不足，专业安全监管和执法人员缺位，化工园区隐患多，失管、漏管、不管、管不了等不作为现象突出。第三，监管部门之间信息不畅通。虽搭建了各种区域性的危化品监管平台，但存在基础数据不足、数据分析能力弱等问题，无法实现跨区域危化品运输监控等功能。各部门的网络仅限系统内部运行，所用数据库、软件等兼容性差，监管和应急事件处置信息联通困难。

2.1.3 监管执法工作滞后

第一，部分地方政府站位不够高。未从新时代大应急管理的角度去谋篇布局，未结合本地实际情况优化危化品治理体系和治理能力。部分地方依旧是重生产轻安全，监管力度从上到下逐级衰减，对弱势从业人员安全保障不到位。第二，执法存在宽松软现象。部分地区开展“打非治违”不扎实、不认真，非法生产、经营和建设问题突出、屡禁不止，部分危化品企业未建在化工园区内，园外违规建设化工装置。不能正确处理“放管服”关系，执法检查不严不实不深入，不敢动真碰硬。第三，执法一刀切问题突出。缺乏理性分析与文明执法，没有实行一企一策、定向监管、精细化管理。第四，生产事故区域性集中。部分危化品事故高发地区监管部门的政治站位不高，红线意识、底线思维不强，安全发展理念树立不牢，事故发生规律研究不深，风险管控和隐患排查不全面、不彻底，重特大事故没有得到有效遏制。第五，事故源头管理失控。部分化工园区规划不符合地方发展要求，招商引资不符合园区产业定位，化工企业和园区外部安全防护距离不符合标准要求、不做安全风险评估等。部分中西部地区盲目引进高风险、高污染、高能耗化工和危化品项目，带来严重的安全隐患。

2.1.4 基层监管队伍不完备

第一，人员不足。部分县级危化品监管人员多是兼职，乡镇危化品安全监管人员还是空白。在2018 年机构改革后，本就人员不足的基层危化品执法队伍还要肩负起防汛、救灾、森林灭火等任务。第二，专业结构不合理。根据2019 年应急管理部人事司《应急管理领域专业人才资源现状及需求调查研究报告》（以下简称《应急管理人才报告》），危化品安全监管队伍年龄总体偏大，部分省份50 岁以上人员超40%。危化品专业技术人员偏少，高层次专业技术人才不足，专业对口性不强，具有危化品专业背景人员不到20%。第三，业务能力不强。危化品安全监管人员大都“半路出家”、边干边学，如江苏作为化工大省，一直存在监管压力大、专业人员少、执法装置配备弱等问题。第四，专业人员引进渠道狭窄。监管队伍人才引进靠军转干部安置、公务员招录和选调等少数几条途径，招录模式单一且以前两者为主，社会专业优秀人才很难进入系统内，专业人才引进压力较大。第五，考核机制不完善。部分地方未结合危险化工行业特点建立科学的安全考核评价体系，或建立了考评体系但指标设计不合理、安全评价权重偏低，激励作用不强等。

2.1.5 专业教育培训不强

第一，培训体系需完善。危化品安全监管专业人才培养模式、竞争机制、成长渠道等方面缺乏顶层设计规划。地方执法人员培训系统性、针对性不强、效果不佳，培训次数较少、形式单一、理论联系实践脱节，不适应综合能力提升和个性化学习需要。第二，工学矛盾需解决。危化品一线执法人员无法从现有繁重的工作任务中抽取足够的培训时间，如2019 年江苏省应急管理厅委托南京科技职业学院开展化工安全基础知识培训，培训时间由原来的3 个月缩短至1.5 个月，最后实际仅培训了15 天。第三，网络培训需推广。国家应急管理干部网络学院尚未全面实现省市县三级应急管理人员“一人一账号”，网络培训“覆盖面广、共享性好、灵活性强、成本较低”的特点还未能充分发挥。此外危化品专题班级开展频次、开放对象、课程设置等方面不够科学，课程质量还需进一步提升。第四，培训平台资源需整合。国家和地方各级应急管理教育培训机构、项目、平台、师资、设备设施等优质资源较分散，政府、社会、企业、学校等培训资源没有共建共享，尚未形成统一、有力的人才培训平台。

2.1.6 各类保障协调机制不健全

第一，人才保障机制不完善。一是薪资待遇需提高，人才流失严重。二是责任机制需改革，应急管理系统工作人员特别是基层人员面临包括党纪政纪和刑事责任等事故问责的巨大压力。三是社会认同需增强，一般对应急管理工作存在误解和负面看法，人员大量流失以及不愿意调入造成人员紧缺、管理弱化的严峻局面。

第二，设备设施保障体系不健全。部分地区对危化品监管执法未做到专车使用，如河北省石家庄市大部分县区的应急执法车辆只有2 ～3 辆，河北省邯郸市执法用车大多采取租赁方式，没有统一制式服装。危化品监管信息共享平台和风险监测预警系统建设不完善，化工园区安全、环保、节能一体化管理平台建设滞后。

第三，监管信息不协调共享。危化品各不同监管部门实行不同的信息化标准，系统不能对接、信息不协调共享。

2.1.7 应急救援机制不健全

危化品应急救援需多部门分工合作、综合协调，部分地方危化品综合应急救援协作效率不高，未形成快速反应的救援体系，没有因地制宜地制定本地区、本行业领域危化品事故专项应急预案，或编制的预案适用性不高。部分地方危化品专项应急演练不到位，定期演练未开展，危化品救援专业人员不足，不能满足处置多种危化品事故能力要求。

2.2 企业层面

我国现有危化品企业约21 万家，其中90%左右属于中小型民营企业，普遍存在生产规模较小、品种结构单一、技术力量不足、安全管理水平参差不齐、安全基础相对薄弱等问题。主要有以下6 个方面：

2.2.1 安全生产主体责任缺位

第一，主体责任落实不到位。许多企业日常生产事故呈规律性发生，一到大型节假日复工生产、年末赶工等超负荷生产关键时间点，事故就多发频发，暴露出企业安全生产主体责任、“三个必须”落实不到位，安全发展底线不牢固，风险管控、隐患排查治理不彻底。第二，安全法制意识淡薄。随着国内经济转型发展增速放缓，有些危化品企业效益下滑，导致抢工期、抢进度以及层层转包、以包代管的现象十分普遍。有些企业存在侥幸心理，片面追求最大化利润忽略安全生产，申报与实际运营不相符，巧立名目逃避监管不履行备案手续等。第三，主要负责人履职不到位。未签订安全生产责任书，安全责任覆盖不全、不符合工作实际。未落实“一岗双责”要求，未建立企业安全生产责任考核机制，或不严格落实岗位奖惩措施。

2.2.2 安全生产基础设施薄弱

第一，生产工艺技术落后。部分危化品企业工艺技术落后，一些高危企业设备老化陈旧、安全投入不足、欠账较多。第二，本质安全水平不高。部分企业在役设备装置未经正规设计且未进行安全设计诊断，未按要求开展反应风险评估、隐患排查等工作， “自动化换人、机械化减人”要求落实不到位。

2.2.3 安全管理不到位

第一，安全管理不规范。部分企业重点装置、关键设施管理不到位，“三违”现象突出，动火、受限空间作业等不规范，工艺操作规程执行不严格，承包商管理不到位，安全生产标准化、双重预防体系建设、运行等程序走过场。第二，隐患排查治理流于形式。部分企业存在隐患整改不及时、不彻底等现象，与企业安全生产标准化要求差距很大，违法成本低。第三，应急预案不科学。部分企业编制前未进行安全风险辨识、评估和应急资源调查，应急预案的针对性、操作性不强，未按法规要求及时进行修订，应急预案不评审和备案。第四，应急演练与处置不到位。部分企业应急专业人才缺乏、救援装备不足，未制定应急预案演练计划，未按规定开展应急预案、应急知识、自救互救和避险逃生技能的演练、培训，或演练后未进行效果评估，应急处置能力差。

2.2.4 人才队伍不强

根据“应急管理人才报告”显示，我国危化品行业从业人员约有600 万，初中及以下文化水平人员高达34%。具有化学化工背景的安全生产监管和应急管理人员约4 000 人，仅占管理人员的20%左右。一大批安全技能“零基础”的进城务工人员成为产业工人（占40%左右），其中绝大部分成为一线操作人员。

2.2.5 安全培训不到位

第一，培训任务欠账多。根据《应急管理人才报告》显示，我国危化品企业中只有约20%的从业人员受过正规的职业技能培训，比全国平均水平低10%左右，部分企业培训经费投入不足，不培训、假培训、低标准培训问题突出。第二，培训考核不过关。企业主要负责人（包括实际控制人）和安全管理人员未经考核或考核不合格上岗，特种作业人员学历不符合要求或未持证上岗，从业人员实操能力和应急处置能力不过关。

2.2.6 第三方服务机构作用发挥不明显

第一，服务不到位。监管部门对安全检测检验和安全评价服务机构的管理机制尚不完善，行业组织、中介机构以及专家队伍在危化品安全生产和应急救援中发挥作用不突出。第二，服务质量不高。部分企业安全评价存在评价不到现场、评价内容不完整、对策措施针对性和操作性不强等问题，更有甚者出具虚假或严重失实报告。第三，从业不规范。部分第三方服务机构存在转包评价项目、转租资质证书，擅自减少和简化程序等不规范行为。

2.3 社会层面

2.3.1 行业协会作用发挥不明显

我国除有综合协调性质的中国安全生产协会、中国职业安全健康协会外，还有中国化学品安全协会，以及中国石油和化学工业联合会、中国纯碱工业协会等13 家协会。从整体构架而言，危化品相关协会数量不少，层次分布比较明显，但作用还不够明显。

2.3.2 危化品安全意识不强

大部分民众危化品安全及应急处置等方面知识不足、意识不强，存在不了解或一知半解情况，缺少必要的危化品火灾爆炸事故自救、互救等能力，难以有效发挥社会监督作用。

2.3.3 舆论监督效果不突出

安全生产相关媒体监督以事后报道居多，缺乏预防预测类监督报道，罕见分析事故规律后的定向监督报道。未充分利用好宣传媒体和窗口，社会转发、学习的氛围不够浓厚。

2.3.4 社会参与度不高

社会公众信息掌握不对称，缺乏获取有关危化品监管有效信息，或主动获取有效信息的成本太高，导致社会公众参与度不高，科学意见无有效渠道表达。

3 建议和措施

针对我国危险化学品安全监管在政府监管、企业和社会3 个层面存在的问题，本文从立法、监管、救援等维度提出针对性的建议和措施。

3.1 健全完善危化品法律法规体制建设

要以2+N（《安全生产法》和《危险化学品安全法》）的法律体系建设为基础，健全无缝衔接、全覆盖的法制体系，重点完成好危化品安全法等法律法规、部门规章、标准规范修订任务。

3.2 健全完善危化品组织协调机制

要健全综合监管与行业监管互联的机制，健全国家监察与地方监管互动机制，健全政府监督与其他监督互补机制。

3.3 健全完善危化品监管执法机制

要健全事前行业准入机制、事前安全生产承诺制，事中行政监管机制，完善事中安全生产容错机制、应急处置机制、事后行业淘汰退出机制。

3.4 健全完善危化品政务管理服务机制

要健全企业本质安全服务机制，建立危化品安全知识普及与宣贯服务机制，健全化工园区与化工企业规范化标准化服务机制，健全专家专项指导服务机制，建立安全教育培训线上线下联合培训机制。

3.5 健全完善危化品应急救援机制

要健全统一协调的危化品应急预案制度，建立全程管理和预防为主的运行机制，健全危化品风险防范化解机制、危化品风险早期识别和预警预报机制、危化品事故报告和统计管理机制，健全高效应急处置救援机制，建立事故责任追究长效机制。

3.6 健全完善危化品信息舆论监测机制

要健全媒体监督机制，健全社会群众参与监督机制，完善一盘棋的社会动员机制，健全危化品监管信息公开机制。

3.7 健全完善危化品安全保障机制

要健全监管人才保障机制，完善监管效率保障机制，健全化工技术更新保障机制，健全危化品安全文化保障机制，健全立足底线、运转高效的危化品应急资源保障机制，建立危化品事故返贫防范机制。