公共卫生事件中社区防控法律问题探析

文/常青

2020年初，新冠肺炎疫情在武汉暴发，并迅速席卷全国，冲击了整个社会，给人民群众的生活带来了严重影响。作为风险防控第一道防线的社区能够快速有效地开展防控工作，保护了人民群众的生命安全和财产安全。但是因为新冠肺炎疫情是一个突发不可预见的公共卫生事件，在紧急情况下社区采取的措施中有一些违法违规的行为，急需遏制，这也是为以后公共卫生事件的突然发生奠定坚实的基础。

一、公共卫生事件中社区防控的法律地位和优势体现

在突发公共卫生事件中，社区在其中发挥的作用具有独特性和不可替代性，不仅如此，社区既是政府实施源头防治的主战场，也是服务居民群众的最重要的阵地。在新冠肺炎疫情暴发期间，以社区为基本单位的网格化管理模式有效控制了疫情的传播。

（一）公共卫生事件中社区的法律职责

社区是社会建设的基础单元，具有区域管理和综合性的特征，在疫情防控阶段，组织进行具有针对性的主题教育，加强疫情知识宣传覆盖面[1]。社区作为城市的组成细胞，是此次暴发新冠肺炎疫情的直接承受区域[2]。社区作为疫情防控的重要堡垒，应注重激发社区能动性，为疫情防控提供坚实支撑。

按照我国《传染病防治法》以及与突发公共卫生事件相关的应急处理条例等规定，在出现传染病严重流行时，街道、乡镇等各基层单位需充分发挥主导作用，组织落实各项活动，在联动防治的基础上，协助当地卫健委以及医疗卫生单位加强疫情收集、汇报和分析，贯彻与传染病防治相关的各项规定，组织开展人员分散、隔离等工作，同时通过宣传手册、海报、微信公众号等方式扩大传染病防治知识覆盖面。在疫情防控过程中，人民政府是疫情防控的主体，社区等基层单位需贯彻防控命令，确保防控措施有序实施。

（二）公共卫生事件中社区防控的重要优势

从整体角度而言，在突发公共卫生事件出现之后，加强社区管理能够展现出三项优势，具体如下。

第一，社区详细掌握着居民资料。社区负责每十年一次的人口普查以及其他经济普查、农业普查、人口抽查等工作，因此，社区详细掌握着所辖区域范围内包括人员构成、外出务工情况、家庭人员健康情况等各项资料[3]。在突发公共卫生事件出现之后，社区能够迅速布置、落实防控措施。

第二，社区具备出色的资源配置整合能力。社区管理涉及民政、综合治理、卫生、妇联、计生等多个部门，与各级政府、企事业单位有较为密切的联系，当突发公共卫生事件发生时，社区能够快速与各级部门展开联系，及时有效开展防疫防控工作。

第三，社区具有网格化的管理优势。在社区治理过程中强调网格化管理，即将城市管理辖区根据相应规定划分为多个单元网格，建立起了一种监督和处置相互分离的管理形式。社区网格化管理模式在一定程度上优化了突发事件应急管理机制，能够及时预警，问责主体更明确[4]。

二、公共卫生事件中社区防控凸显的法律问题

（一）公共卫生事件中社区主体职责的不规范

新冠肺炎疫情期间，城乡社区工作任务量繁重，社区党组织人员站在抗击疫情第一线的最前沿，但在疫情防控工作中，存在个别社区工作人员在疫情防控中出现不担当的行为。四川省巴中市纪委监委于2020年2月15日通报了5起疫情防控工作中形式主义、官僚主义典型问题。山东省青岛市纪检监察机关在2020年2月28日通报了10起疫情防控中不担当、不作为、乱作为典型问题。例如2020年1月29日至2月6日，青岛市市南区中山路街道太平路社区工作人员马丕显、闫姗姗在负责辖区住户疫情防控排查工作中，未落实逐家逐户进行排查登记的规定，在工作过程中出现形式主义思想，将并未进行排查的相关住户上报成已排查完成，上报情况与实际居住情况不符。还出现泄漏社区居民隐私、一律禁止外地租户返回小区居住、粗暴封闭单元门等违法现象。

在新冠肺炎疫情最严峻复杂的势态下，在公共卫生防控工作最艰巨的关键阶段，部分社区工作人员存在麻痹思想、厌战情绪、侥幸心理、松劲心态，对各项防控要求有所放松。在疫情防控工作中，部分政府官员和社区工作人员有不到岗履职、搞形式走过场、履职不力等诸多问题，严重影响了社会稳定。

（二）公共卫生事件中个人私权与公共利益的冲突

个人私权与公共利益是一对永恒的矛盾，它们的冲突存在于社会生活的方方面面，这次在公共卫生事件中尤其突出。在疫情防控过程中，陈女士所处的九江市某小区按规定进行封闭管理，要求小区民众进出需持出入证，且配合工作人员测量体温和登记信息，对外市返回的民众，需主动联系社区并进行居家隔离十四天。同时，该小区不允许外卖、快递进出。但陈女士并不支持和配合社区工作，并且觉得社区没有权力对其进行隔离，指出社区对其出行、生活形成较多影响。

不仅如此，在疫情防控的关键阶段，居民委员会对社区采取网格化的封闭式管理，但也有一些居民群众消极对待，社区疫情防控工作居民不配合。还有报道称：某些小区里面的菜价高的离谱，业主自发组织爱心菜请求社区放行被拒绝，由于菜品价格问题，社区的公共利益和居民的个人权利产生冲突。在这疫情期间，个人私权与公共利益的冲突表现最多的就是对居民个人信息的采取和人身自由的限制。

（三）公共卫生事件中社区应急管理体制不完善

突发公共卫生事件的发生给经济发展不同城市的社区治理带来极大挑战，既是对各自社区内部管理体制的一次大考，又是对社区工作人员履职的一次考验。在抗击新冠肺炎疫情当中，社区应急管理体制出现短板和弱项。

第一，统筹协调工作机制不健全。公共危机管理是典型的跨部门公共事务，社区防疫需要发挥社区内各组织之间的协同作用。但是，协同意思的形成是在日常的工作中形成的，而非自然形成的。协同机制不完善以及联动防治规章欠缺，造成社区各主体在日常防控工作中存在配合不力的现象，危机发生之时难以迅速形成合力，这是制约基层防疫工作的一大短板。疫情期间，上级部门工作全部集中在基层落实，社区管理人员陷入“表格抗疫”误区，工作精力被大幅稀释，工作压力极其庞大。

第二，社区现有的突发公共事件应急预案滞后。在这次席卷全国的新冠肺炎疫情中，北京、上海、浙江等一线城市的社区根据国家要求制定了突发公共事件应急预案，除了这些城市外，其他城市的社区还没有完善的系统性、可执行、针对性的应急预案。

第三，社区具有突发公共事件处理经验的人员较少。新冠肺炎疫情的突发，社区防控力量不足，社区人员明显短缺。因为社区工作人员多是采用聘任制的方式且工资待遇低，普遍是一些学历不高、年龄偏大、缺少专业管理知识的人员。即使有通过国家公益性考试进入到社区工作的大学生，工作一段时间后，大多也会参加公务员或事业单位考试，寻找更好的就业发展。这次新冠肺炎疫情暴发后，社区人员队伍建设不足的短板暴露得更加明显。

三、公共卫生事件中完善社区防控的对策建议

（一）明晰社区的职责，实现社区治理法治化

城乡社区担负起了外防输入、内防扩散的重担，社区工作人员实行的措施主要是街巷，小区设卡24小时轮流值班，为居民发放出入证，开展出入人员排查登记及体温监测；打电话，入户排摸，对外来人员进行信息登记上报；社区为外出人员出具健康证明；联合相关执法部门，关闭辖区内人员密集型场所，限制人员聚集动员，联合社会组织人员开展防疫工作；对存在发热情况的民众，对接社区配备的卫生服务中心，较为严重者送至观察点或指定医院进行进一步检查和治疗。社区实施的这些措施或多或少地限制了公民的人身自由和个人信息权，一定程度上扩大了社区的职权。为了保证社区职权不会滥用，就必须制定明确的社区职权法规。

我国按照《传染病防治法》以及与突发公共卫生事件相关的应急处理条例等，出台与提高新冠病毒肺炎疫情社区防控效果相关文件，要求社区切实贯彻防控命令、采取积极有效的防控措施，科学有序地开展疫情防控工作[5]。《传染病防治法2013》规定：在传染病流行的过程中，可根据实际情况，在必要时可通过封闭的方式控制暴发场所。新冠肺炎疫情期间，社区的居民委员会对小区执行封闭管理是有法律依据的，法律也明晰了公共卫生事件中社区的职责。健全法规条文、明确政策管理文件，确定社区疫情防控标准，为社区进行赋权赋能，能够有助于形成规范、有效的疫情防控机制。

针对社区工作人员在新冠肺炎疫情期间出现的诸多违法违规问题，首先，需要广大党员干部端正自己的态度和思想，规避懈怠、放松思想，减少侥幸心理，全面贯彻防控规定，提高防控措施落实效果；其次，需要对社区工作人员做好监督工作，各级纪检监察机关要立足职能定位，科学精准、稳妥有效做好疫情防控监督工作，依规依纪依法查处有令不行、有禁不止以及敷衍塞责、推诿扯皮、消极应付、弄虚作假等形式主义、官僚主义等；最后，广大群众也要积极参与到其中，监督社区工作人员的工作，共同度过疫情难关。

（二）平衡个人私权与公共利益的关系

个人私权与公共利益两者是相互制衡的关系，不存在脱离公共利益的个人权利，同样也不存在没有个人私权的公共利益。在社会生活中，利益主体存在偏私性特征，且具有追逐最大利益的心态，因此，会造成违背公德、破坏环境等有损公益的行为，这就需要对个人权利作出限制，但同时公共利益也可能会对个人权利形成约束，尤其是基本权利[6]。学者博登海默在其著作中指出，公共利益是具有一定独立性特征的利益形态，在形成过程中并不一定为全部成员利益的整合，同时成员利益和社会公益之间也可能存在冲突，且成员之间也可能出现利益矛盾[7]。新冠肺炎疫情的暴发是不可预见、不可抵抗、不可避免的偶然性事件，为了公共卫生防控的需要，我国政府、医疗机构和城乡社区对公民的自由权和个人信息权等个人权利采取了一系列的强制管理。由于社会公共利益的需要，采取的强制措施和管理是必要的，是为了防止公民的人身权、财产权、健康权进一步受到新冠肺炎疫情的危害。但强制管理权的使用必须受到一定的限制，否则其进一步的扩张很可能会侵害到公民个人的基本权利，因此，新冠肺炎疫情期间对个人基本权利的正当保护是不容忽视的。为了保障公共卫生安全、防止疫情扩散，一定程度上个人权利的限缩和让位于公共利益具有一定的正当性。

个人私权和公共利益的内在一致性也决定了两者的均衡是解决利益冲突的关键。当个人私权和公共利益发生冲突时，对个人私权进行限制来保护公共利益，这是我国作为社会主义国家的应尽的义务，也迎合了法治中国的建设需要[8]。这次新冠肺炎疫情的发生不仅是所有人不想遇见的，国家和政府同样不想遇见，所以为了能够快速有效遏制疫情，就必须要强调个人利益在一定程度上服从于公共利益，这同时也是能够为个人利益的实现提供保障。居民应调整自我心态，积极配合社区防疫防控员的工作，保护好自己的生命健康和财产安全，也不给国家和社区造成负担。

（三）完善公共卫生事件中社区的应急管理体制

从我国新冠肺炎疫情防控的现有结果来看，社区在突发公共卫生事件应急处置中扮演着重要的角色，具有前置防控和有效切断疫情扩散蔓延的作用。对于在疫情期间，社区应急管理体制出现的短板问题，社区防疫应急管理在功能、设施、机制等方面应该加以完善，为后阶段可能发生的新公共卫生事件提前做好准备工作。

第一，统筹健全协调工作机制。为进一步推动构建多元共治社区共同体，应从这两方面着手：首先，有效发挥基层政府主导作用。根据地方实际情况，由政府部门进行主导，在社区治理过程中明确权责界限，并为社区治理工作开展提供政策保障和资金保障，定期组织开展指导工作，提高社区人员工作能力。其次，积极构建具有多元主体参与特征的联动治理平台。

第二，多元主体协同编制应急预案。在编制公共应急预案时，要注重多元主体的参与，在参与中相互促进，达成共识；针对多元场景，定期开展预案演练。疫情期间可广泛发动多渠道力量，加强物资供需对接，如组织餐饮店等市场资源、社区食堂等公益资源建立餐饮配送网络；联合快递物流、社区志愿者等人力资源，建立“无接触到家”的应急物资配送网络[9]。在应急预案的制定过程中，应详细列明具体流程、实施办法、采取措施等内容，将每项工作落实到具体的人身上，使工作人员明确自己的责任分工。

第三，加强社区人员配备和管理。结合实际工作合理配备社区居委会队伍，特别是在人才录用和招聘中，应优先安排或选择优秀人员进入社区，提高社区管理人员的能力和水平。此外还需要切实提升社区人员薪资待遇，定期组织在职培训，为社区人员丰富业务知识、提升岗位技能创造条件。针对专业应急管理队伍的缺少，可以设置一个专业应急管理小组，应急管理小组的成员可以采取兼职等形式，确保突发公共事件发生时能够及时得到控制。

四、结语

新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件的发生，是对社区治理体系和治理能力的一次重大考验，而社区作为风险防控体系环节中的末梢，充分展现其独有的防控作用。在我国依法治国、依法行政的大背景下，社区的职权和职能需要法律明文规定，也需构建党建引领的城乡社区法制化、标准化、长效化应急防疫机制。为此，完善社区防控在公共卫生事件中法律地位及法律保障等方面的问题，可以为突发公共卫生事件的发生打下法制基础，从而更好地提高社区治理的成果。