中航工业集团差异化管控模式研究及对航天企业集团的启示借鉴

蔡闻一、韩芳 /中国运载火箭技术研究院

对于企业集团来说，集团总部对其成员单位的管理与控制，对提升运行效率和激发整体活力意义重大。中国航空工业集团有限公司作为由中央管理的国有特大型企业，自成立以来一直大力推进深化改革，切实调整对所属子公司的管控模式，建立以战略管控和财务管控为主的差异化管控模式，推动集团主业加快创新转型、提质增效。研究中航工业集团差异化管控体系的建立过程及特点，可以为传统航天企业集团进一步推进深化改革调整提供有益借鉴。

一、中航工业集团基本情况简介

中航工业集团是由中央管理的国有特大型企业，是国家授权的投资机构。顺应国企改革时代意志，为了做大做强整合产业链，2008 年11 月6 日，中航工业集团由原中国航空工业第一集团公司、第二集团公司重组整合而成立，此后积极推进市场化改革、专业化整合、资本化运作、国际化开拓、产业化发展，加快推动集团改革创新。目前，中航工业集团业务类型广泛，包括航空武器装备、军用运输类飞机、直升机、机载系统、通用航空、航空研究、飞行试验、航空供应链与军贸、专用装备、汽车零部件、资产管理、金融、工程建设等产业，下辖100 余家成员单位、25家上市公司，员工逾45 万人。

近年来，中航工业集团整体实力不断增强，在《财富》500强排名稳步向前，国资委考核连续A 级。2020年，中航工业集团的资产证券化率达到70%，在军工央企集团中名列前茅。此外，中航工业集团贯彻落实国家国企改革相关要求，积极推进深化改革，2017年成为新一批国有资本投资公司试点企业，2020 年4 月入选国务院国资委“科改示范企业”名单。

二、中航工业集团差异化管控措施分析

作为制造业的老牌央企，中航工业集团自改制以来着力体制机制创新，积极打造精简高效、管理顺畅、管控有力的管理模式，采用母子公司架构，建立“集团总部（母公司）——直属单位（子公司）——成员单位”的三级管控体系，基于业务类型实施差异化管控，理顺管理关系，优化职能、突出主业、加强协调。

其管控体系主要经历了两个发展阶段，主要管控措施如下：

第一阶段：板块整合，导入三级管控，初步搭建管控体系

2008 年中航工业集团整合重组之初，由于缺乏集团层面的整体规划，以及定位的不明，在“困惑”下集团总部只能以“就事论事”的管理方式应对各方需求，由此形成集团各部门在对下属单位管理中存在错综复杂、相对分散的局面，导致内部产业布局混乱、内耗竞争不断。为了顺应“十一五”期间国企改革做大做强、整合产业链和资本杠杆撬动全价值链竞争的主旋律，中航工业集团在战略管控方面进行了积极探索，按照“市场化改革、专业化整合、资本化运作、国际化开拓、产业化发展”（五化）的总体思路，初步完成了板块整合与战略管控体系的搭建。

一是成立专业公司，推进板块经营，优化资源配置。中航工业集团总部充分发挥全盘协调管控作用，对下属单位进行了“专业化整合+板块化经营”的调整，合并同类业务并形成板块管理公司——专业化子公司（直属单位），形成“集团总部（母公司）——直属单位（子公司）——成员单位”的三级管控体系，总部直管直属单位，并授权直属单位对下属成员单位进行管控。直属单位即子公司的改革目标是“做实”，具体定位是利润中心、成本中心、专业化中心、产业中心。经过改革调整，中航工业集团逐步消除内耗式竞争，推进资源优化配置。

作为制造业的老牌央企，中航工业集团自改制以来着力体制机制创新，积极打造精简高效、管理顺畅、管控有力的管理模式，采用母子公司架构，建立“集团总部（母公司）——直属单位（子公司）——成员单位”的三级管控体系，基于业务类型实施差异化管控，理顺管理关系，优化职能、突出主业、加强协调。

二是开展产业分类，实施差异管控，提高管控效率。中航工业集团针对子公司业务类型的不同，实施差异化管控模式。对于以航空主业为主的子公司，采用战略管控型：子公司在集团总部的战略管控下，制定自身发展目标。集团总部的管控目标是对标行业先进企业，巩固并提升中航工业集团的整体竞争力。对于此类子公司，管控的范围包括子公司的战略目标、技术发展指标、经营发展指标等，推动子公司发展以促进整个集团战略目标的实现；对于以非航空为主业的子公司，强调财务管控型：集团总部的管控目标是促使子公司提升自身市场营利能力。对于此类子公司，管控的范围以各类财务指标为主，以考察子公司的财务表现，促进其提升市场盈利能力。

三是明确管控事项，界定权责分工，建立管控体系。新成立专业化子公司（直属单位）后，极易出现与集团总部权责界面模糊不清的问题。为了解决这一问题，中航工业集团对具体管控事项进行差异化分类，包括权限类和指引类，并对各类事项的权责进行划分，形成集团总部各职能部门、直属单位、成员单位各司其职、各负其责。其中，权限类是按照中航工业集团管理层级逐级行使的，从高到低分别为决策权、审核权、建议权和知情权；指引类是由集团公司出台制度、制定标准、规定程序、进行监督考核，采取评估、认证、达标、升级等方式来指导、促进、推动各级单位工作。在两类管理权责体系下，中航工业集团的管控权责界面清晰，三级管控体系的作用发挥到位。

第二阶段：”瘦身健体”，精简管理层级，优化管控整体结构

经过第一阶段的组织重构和管控规范，中航工业集团基本形成了集团公司业务多元化、子公司（直属单位）业务专业化的格局，初步达到了产业协同、有序发展的效果。但是，从集团层面整体上看，仍然存在业务过杂、层级过多、管控链条过长等问题，集团资源投入分散，经济质量效益有待提升。为了进一步落实国家层面对国有企业深化改革、“瘦身健体、提质增效”等部署要求，中航工业集团开始压缩管理层级和法人层级、优化管控结构，通过“压减塑身”以达到提质增效的目标。

一是优化管控链条，强化主业管理。中航工业集团为了进一步优化产业布局，对直属单位主业重新进行核定，推动资源整合与业务重组，通过破产清算和兼并重组，实现多家僵尸特困企业清理退出，将二级直属公司数量由19 家裁并为12 家，收窄管理幅度，提高管控效率，下放一定的管理权限，但不是放任不管、放任自流，而是厘清职责权限和管理流程，加强监督指导。与此同时，逐步退出地产、煤炭、钾肥、林业、粮贸、一般性贸易等不符合国家发展战略、不符合集团发展战略、产业协同效应低、竞争力较弱、处于产业链低端、附加值低的非主营业务，在主业上聚集优势资源，进行专业化整合，合并“同类项”，把分散的个体转化为有机整体，使得各类资源在产业价值链条上实现合理有效配置，提高运营效率，产生规模经济，实现1+1>2，达到最佳效果，形成专业化竞争优势，全面提升核心竞争力、价值创造力。

二是压减管理层级，提升管控效率。中航工业集团在建立母子公司管理体制和运行机制的基础上，为了进一步提升整体管控效率，彻底解决“老、大”企业管理层级多、法人链条长的通病，针对核心主业军品，撤减中间管理层级，实现管理架构扁平化，提升效率，更好地把控风险。通过对关键管理要素进行再分配，集团层面大力推进航空装备全价值链、全寿命集成管理以缩短决策程序，实现思想、技术、人员、管理等诸多要素的协调、配合和有机统一，真正达到“抱团取暖”的效果，对外形成合力，彻底消除内部无谓消耗。与此同时，对集团总部各职能部门也进行相应调整，精减机关职能部门数量，变交叉管理为垂直管理、变条块分割为条块统筹，优化总部机构职能，理顺内部管理关系，提高集团总部整体管理效能。

三是探索试点先行，助推管控优化。2018 年底，中航工业集团获批国有资本投资公司试点，是首家也是唯一一家入选的军工企业，这意味着集团总部由“管企业”向“管资本”转型。国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主，旨在建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。中航工业集团不断完善母子公司管理体制，加速重组整合专业化公司，逐步形成以核心单位为龙头的若干个航空制造产业集群。部分成员单位实现由中航工业集团直接持有，强化集团总部的关键职能。集团层面进一步压减管理层级、法人层级，提升管理效能，按照“小总部、大平台、大产业”的改革发展理念，不断完善“集团总部——产业集群——专业公司”的三级管理架构，最终实现集团层面以“管资本”为主的管控模式转型。

三、航天企业集团建立差异化管控体系的初步思考

通过深化改革，中航工业集团“去包袱”、减负担，逐步建立和完善三级管控体系，精简管理层级，缩短管理链条，提升管控效率，不断优化产业布局，提高核心竞争力。航空工业虽然属于由中央管理的国有特大型企业，但是鉴于其兼具国有企业、军工企业的业务属性，以及航空航天全领域大型企业集团的企业性质，对于航天企业集团进一步强化集团管控模式，建立健全差异化管控体系仍有非常高的对标借鉴意义。

1.完善治理结构，健全制衡机制

管控的落地实施需要以完善公司治理、优化组织结构为基础，并对管控方式进行动态调整。中航工业集团自搭建三级管控体系的第一阶段开始，就不断探索建立协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，建立健全现代企业制度，实现了企业决策权与经营权分离、市场化运营与坚持党的领导深度融合。法人治理结构是现代企业制度的核心，完善国企法人治理结构是深化国企改革的关键。航天企业集团应积极学习和应用新市场经济模式下的管理理念，持续加强中国特色现代企业制度建设，合理规划集团和所属单位的产权结构，建立健全内部权利制衡机制，优化完善公司法人治理结构，有效发挥各治理主体职权，形成稳定高效的运行体系，为建立和实施差异化管控模式奠定基础。

2.明确管控导向，适度授权放权

与中航工业集团业务多元化、子公司业务专业化的发展战略类似，传统航天企业集团以航天强国、保军强军作为战略方向，在深化国企改革和推动市场化转型的过程中，充分发挥国防建设的“溢出效应”，面向国民经济领域，大力发展多元化产业。为了进一步促进产业协同、优化资源配置、激发经营活力，传统航天企业集团应积极贯彻落实党的十九大以及十九届二中、三中、四中、五中全会精神要求，响应国资改革规范管理、简政放权、科学管控的政策导向，结合自身实际，进一步明确管理层级和管控导向，集团总部管方向、定战略、配资源、监效益，依托完善的治理结构，统筹核心业务，对所属公司适度授权放权，充分激发公司作为市场主体的经营活力，实现授权与监管相结合、放活与管好相统一，确保国有资产保值增值，全面提升整体竞争力。

3.推进差异管控，制定精准策略

中航工业集团根据子公司是否符合航空主业为主的特点，采取分类管控模式。对于以航空主业为主的子公司，采用战略管控型，投入更多精力，使航空主业沿航空产业链、价值链进行更加系统的分工合作，更加合理的配置资源；对于非航空为主业的子公司，强调财务管控型，既给予下属单位一定的自主权，又不失去对战略方向的掌控，确保非航空业务协同有序发展。航天企业集团同样面临产业领域多、所属公司多的情况，如果采用“一刀切”的管控模式，容易出现总部资源分配不合理，忽视所属公司的发展阶段和经营实际等问题。因此，可以参考中航工业集团管控方式，对所属公司的战略地位、发展阶段、业务相关度等影响因素进行综合评估，建立以战略管控为主的差异化管控模式，明确管控重点，动态调整管控策略，缩短决策链条，不断提升管控效率。

4.建立事项清单，推动管控落地

在管控体系搭建的初级阶段，极易出现管控主体之间的权责界面模糊不清、管控力度参差不齐等情况，为此中航工业集团针对具体管控事项进行差异化分类，区分权限类和指引类事项的不同责任。其中，权限类根据权限的高低，划分为决策权、审核权、建议权和知情权。指引类采取评估、认证、达标、升级等方式来指导、促进、推动各级单位工作。对于航天企业集团来说，一方面应进一步建立和完善配套的规章制度和流程，构建统一规范的管控流程制度体系，进一步夯实基础管理，保障运行质量，确保管控取得实效。另一方面应探索建立差异化管控事项清单。基于问题导向，通过实施差异化管控，明确差异化管控事项清单，科学界定各治理主体的权责边界，实现有效授权放权，使差异化管控模式落实到日常经营管理中，推动科学决策，实现集团健康可持续发展。