行政事业单位内部控制报告质量研究

肖文秀 武平县文物保护服务中心

引言

财政部及行政事业单位相关管理部门，对行政事业单位内部控制报告的制定标准应制定严格的执行标准，国家财政部门可以根据各级行政事业单位内部控制报告的编制情况，掌握和了解单位内部管理水平和内控工作的执行效率，并以此为依据对行政事业单位完善内部控制工作提出相应的指导意见。行政事业单位根据上级财政部门下达的指导意见，应调整内部控制工作，完善内部控制报告的编制流程，细化编制内容，补齐工作短板，降低内控风险。

一、内部控制报告的概念

根据当前行政事业单位内部控制报告编制的规定，我国行政事业单位需要根据内部控制报告的管理制度，结合自身运行效益情况，编制能对内部控制执行情况进行全面反馈的综合性文件。内部控制报告由国家财政部统一部署，各行政事业单位要按照单位行政管理关系，由下级内控管理部门将内部控制报告逐级向上级主管部门报送[1]。

二、内部控制报告的主要内容

我国行政事业单位内部控制报告覆盖了单位层面和业务层面各类经济业务活动。具体来说，编制内部控制报告需要从单位多个层面出发，对单位内部控制系统运行情况和成果具体进行分析。其中，单位层面涉及内控机构组成和运行情况，单位内部控制工作应根据组成和运行情况建立权力制衡机制，设立相应的关键指标；业务层面要涉及具体的职责分离执行情况、业务轮岗实施情况、内部控制制度落实情况等关键指标；信息系统层面需要对涉及系统建设与投入资金规模情况的仔细摸查，确保覆盖的完整程度，对单位内部控制信息系统改造升级情况和系统模块联通情况，对大数据平台建立等关键指标要进行严格把控。通过对以上领域的分析与评估，总结单位内部控制实践中取得的成果与经验，并了解单位内部控制工作中存在的瓶颈，为编制内部控制报告提供合理依据。

三、行政事业单位内部控制报告质量问题分析

（一）内部控制报告佐证材料的可靠性无法保证

内部控制报告牵涉到单位内部多个部门，部分行政事业单位没有成立专业的内部控制团队，内部控制报告的编制和执行过于依赖单位财务部门，而财务部门中部分人员缺乏相关的专业培训，部门之间的沟通存在问题，导致内部控制报告佐证材料的可靠性无法保证。不仅如此，行政事业单位在内部控制制度的关键节点风险评估不到位，无法针对性设计控制方法，不能找到最佳应对策略。

（二）档案管理制度缺失造成内控资料采集困难

一方面，由于大多数单位没有指派专人管理内部控制相关档案，没有专人收集和整理与内部控制实施相关的资料，即便有人收集资料，也存在资料残缺不完整的现象；另一方面，部分行政事业单位的内部控制工作执行中缺乏监督，未按规定期限开展内控工作。比如单位未进行内部控制评价工作，内部控制工作人员没有实行定期轮岗，缺乏专题培训、资产盘查工作没有定期开展、财务管理相关资料管理混乱等，导致单位内部控制资料无法进行有条理的收集和整理；此外，单位内部控制工作缺乏权威性，其他部门缺乏对内控工作的重视，因而没有专人管理内部控制资料，也没有专人负责内部控制工作的对接。

（三）内部控制报告编制评价机制不完善

由于在制定内部控制制度的过程中，对行政事业单位各业务部门的关联性难以有效把控，在具体设置报告时，编制结果带有编制人员的主观性，更倾向于依照上级领导对内部控制报告编制的要求来拟定相关编制制度，失去编制的客观性，导致在内部控制报告编制的自我评价方面，缺乏真实性和可靠性，造成报告失真。与此同时，单位内部各个职能部门对其内控体系的监督工作不到位，在内部控制制度的实施中，政府职能部门没有及时介入报告编制的事前风险防控工作，造成内部控制报告编制的风险失控[2]。

四、影响行政事业单位内部控制报告质量的因素

（一）对内部控制重视程度不足

单位对内控建设方面重视程度不足，部分行政事业单位只重视单位的业务发展，对单位年底的绩效完成情况过于看重，从而对内部控制工作过于忽视。单位领导和下级部门都没有认识到内控工作对单位绩效的重要性，往往认为内部控制是财务人员的职责，一般由财务人员监督和反馈内部控制工作的实施进度，没有对其他部门的内部控制工作进行统一部署和筹划，其他业务部门则缺乏内部控制工作的参与意识，导致内控报告编制工作执行困难，相关沟通不畅，财务工作人员缺乏积极性。最终，使得内控制度流于形式，造成内部控制报告的编制工作滞后、质量不高的现象。

（二）内部控制组织结构分工和责任不明确

尽管一些行政事业单位成立了相关内控机构，但是该组织机构在内部控制报告编制过程中人员的分工不明确，职能岗位安排不科学，内部控制制度落实不到位，其他科室缺乏参与度，财务部门执行乏力，导致内部控制报告的编制工作开展受阻。此外，有些行政事业单位自身人力资源有限，没有单独设置内部控制职能部门，还有些单位人员没有正式编制，单位对这部分人员执行内控工作没有进行明确分工，在实施过程中，没有落实不相容职务分离的内控制约机制。

（三）牵头部门缺乏权威性，执行层人员参与度不高

首先，行政事业单位内部控制工作由财务部门进行牵头，在开展内部控制工作时往往会出现其他平级部门的不配合、不重视，例如不按时提交内部控制相关的数据资料、对财务部门传达的内部控制工作敷衍了事等，这就造成单位内部控制报告编制工作的权威性无法有效发挥；其次，单位没有制定明确清晰的内部控制报告的具体管理标准，没有说清如何编制内部控制报告，从上至下没有系统的专业培训和考核，即使上级领导对各相关部门配合内部控制工作作出指示，其他部门对配合要求也视而不见，缺乏参与度。目前，单位执行层人员内部控制工作的参与度不高，人大、纪检、审计等权威部门参与度不足，仅由财务部门主导的内部控制报告编制工作，就显得十分乏力[3]。

（四）内部控制报告编制人员专业能力有限

内部控制报告编制人员能力有限，由此造成编制的内部控制报告质量无法保证。内部控制报告编制人员能力不足的原因主要有以下几点：首先，对内部控制报告编制方法缺乏专业系统的培训；其次，行政事业单位内部控制报告的编制人员受到内部控制岗位权限职责的限制，难以全面掌握单位内部控制材料和相关业务资料，造成单位编制的内部控制报告缺乏数据支撑和理论依据。

（五）制度更新不及时，内部信息缺乏时效性

首先，部分行政事业单位虽然更新了相关的内控制度，但对新发现的风险隐患仍不能进行及时改进，也没有及时更新单位开展各项业务具体实施的流程；其次，一些单位人员受到技术条件和专业限制，没有软件开发的能力，无法开发出适合本单位的内部控制信息系统。部分单位虽然进行了内部控制信息化建设，但内部的预决算、物资采购、会计核算等各个模块之间互不联通，各个模块之间未形成数据勾稽关系，无法有效比对；最后，单位内部控制信息系统更新不及时，缺乏后期的运营维护，导致内部控制信息缺乏实效性，造成本单位内控评价结果不够理想。

（六）内部控制报告结果应用成效较差

内部控制报告编制完成进行上报后，对内部控制报告的质量没有相应的评定，也没有对报告内容进行仔细核实。行政事业单位内部控制工作中存在的问题既没有得到全面科学的分析，也没有得到积极有效的反馈，而且未提出切实可行的改进建议，导致行政事业单位内部控制报告结果应用成效较差，不能有效督促报告单位内部控制制度建设和有关文件的修订，单位无法及时对内部控制制度执行中的有关问题进行修正，严重影响了内部控制工作的修正效率，不利于切实应用内部控制评价结果。

五、提高内部控制报告质量的策略

（一）建立职责分明的内部控制管理机构

行政事业单位应建立完善的内部控制管理机构，明确各个部门以及各个管理层级的岗位职责权限，科学收集汇总内部控制执行过程中的资料、文件，汇总至单位内部控制管理科室进行统筹整理，贯彻落实内部控制管理工作的规章制度，明确内部控制的具体流程，再进行内部控制报告的编撰工作。在内部控制报告编制的过程中，各部门在各司其职的基础上还应紧密合作，让内部控制工作贯穿始终，形成内部控制管理工作事前预测评估，以及事中监督控制，事后及时评价的完整工作流程，使内部控制报告的编制全面真实、客观有效。

（二）打造专业的人才队伍，提高内控工作质量

行政事业单位在进行内部控制制度制定中，涉及具体财经类专业制度设计时，应积极向当地财政部门确定其设计的规范性和合理性，确保内部控制制度能够被有效执行。打造专业化的内部控制人才队伍，由单位财务部门专业人员进行统筹设计内部控制制度规范，制定出详细的内部控制制度模板，供其他部门实施和践行，厘清内部控制的每条制度明细，依据本单位各自负责的业务领域和具体承担的职能责任进行细分和优化，丰富内部控制内容，切实提升单位内控工作的质量，提高行政事业单位的管理水平。

（三）规范日常管理，确保内部控制落地

首先，应该对过去行政事业单位的内部控制管理活动中存在的薄弱点进行全面梳理，并根据内部控制制度进行纠正，弥补内部控制工作中的错漏，制定相应的内部控制执行方案，有效化解内部控制的系统性风险；其次，单位层面的内部控制工作重点在于完善内部控制的整体组织架构，落实内控岗位责任制，形成关键内控岗位的制衡机制；再次，应在充分理清单位业务领域的基础上，制定科学的业务流程图和相应的管理制度。对行政事业单位的财政资金和资产等，通过确定归口管理、财产保全、资产信息公开等制度，确保单位涉及资产、负债、收入、费用等的内部控制工作实施到位；最后，还需要加强对单位内部控制工作的评价和监督，强化执行能力，在保障内部控制能有效开展的基础上，对内部控制相关的资料文件应进行汇总、收集，强化单位档案管理工作，为行政事业单位编制内部控制报告提供真实可靠的资料和文件。

（四）根据“以报促建”理论提高内控报告质量

行政事业单位内部控制报告应不断提升质量，设计规范的内部控制运行系统。企业在严格遵守相关规章制度外，还应该由专业的内部控制监督小组对各部门内控执行的规范性进行监督和检查，同时单位应将内部控制建设情况列入各科室的年终绩效考核评价中。此外，单位应建立和完善内部控制信息化系统，在系统中应清楚地设置内部控制风险节点以及相应的控制权限，对疑似的风险点运用信息系统进行拦截并提出警告，再由专业人员进行主观研判。

（五）对单位业务活动进行统一部署，提高数据采集的准确性

应对行政事业单位的业务活动进行统一部署，明确各个部门开展的各项业务活动所涉及的主要职能。尤其是对于业务活动开展所留存的业务合同，应进行统一的管理，并将业务合同作为编制内控控制报告的重要依据之一。如果行政事业单位缺乏统一和标准的业务合同管理规范，将会造成内部控制报告中数据失真的问题。所以，行政事业单位的内部控制领导小组应制定专门的业务控制部门，将所有重要合同进行集中管理，从而有效保障单位内部控制数据采集的准确性。

（六）建立信息化系统，促进各项数据共享

科学高效的信息系统可以将内部控制中的基础性工作在线上进行开展，提高工作效率，完善单位办公管理系统，还有助于内部控制报告在编制过程中，快速便捷地从系统中提取出有效信息和相关数据，提升内部控制工作的准确性。除此以外，建设和完善内部控制系统，还可以加强各部门业务流程中，有效信息数据的交互共享，实现内部控制工作由线下单独向各部门传达，变为线上集中审批、共享数据信息的模式。一方面将事前审批和事后报销的数据信息相关联，另一方面实现了内部控制工作的前移，提高了单位内部控制能力的同时有效防范了外部风险。

（七）推动内部控制结果的应用

行政事业单位应注重对内部控制结果的应用，对内部控制报告编制的质量进行全程监督和科学评定，提升内部控制报告编制水平；同时，对报告编制的内容要进行抽检核验，保障内部控制报告的真实、可靠；还应全面分析单位内部控制报告中反映的各项问题，并进行期限内的调整和整改。评价与监督是单位经济活动过程中用来确保内控制度被切实有效执行的有力措施，因此各单位要健全相应的内部控制工作激励机制，将内部控制的监督、员工评价与绩效考核结果挂钩，对内部控制工作中出现的不规范行为和违纪行为进行严格的追责问责[4]。

结语

行政事业单位规范内部控制报告的编制已经刻不容缓，行政事业单位应认识到内部控制报告编制的质量影响着单位下一阶段内部控制工作的整体规划和布局。因此，行政事业单位应积极开展内部控制报告内容质量抽检工作，不断提升单位内部控制工作的水平，以保障单位经济活动的平稳运行。行政事业单位应将内部控制报告的编制工作看作是单位管理工作的重点内容进行把控，对内部控制工作参与的人员进行严格的培训，加强人员的内部控制管理意识，提升单位内部控制工作的水平，为单位今后的全面发展提供科学助力。