城市经济发展转型的必经之路——基于土地财政视角

唐 韬

（北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院）

一、土地财政的内涵和发展过程

土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，我国的土地财政主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过获得的土地出让金来满足财政需求。在中国迄今为止的城镇化进程中，土地财政模式是一种重要的推动力，也是吸引地方政府参与其中的重要机制。

关于土地财政的起源，目前国内普遍的认识是与分税制有关。1994年的分税制改革压缩了地方政府的税收分成比例，地方政府事权与财权不匹配，地方政府财力不足。土地出让金是地方政府所能支配的最大财源之一，不用上缴中央财政，这就奠定了地方政府走向依赖“土地财政”的基础，对于产业不够发达的地区更是如此。在分税制施行之后，伴随着房地产的大规模开发，几乎所有的地方政府都在持续地卖地创收。在2016年，中央正式提出了“房住不炒”的调控目标后，全国新房销售总额从当年11万亿元上升到2020年的17万亿元，涨幅为47%，但同期全国103个大城市卖地总金额仍从2.59万亿元涨到了4.64万亿元，涨幅高达80%，各地的卖地动力仍然十足。

土地财政模式使地方政府通过出让土地使用权完成了城市的“原始资本”积累，以此推动城市的工业化与城镇化发展，在分税制之下缓解了地方财政压力，有一定的正向作用。但地价提升、卖地收入居高不下，直接推动房地产价格一路飙升，导致民生压力越来越大。过于依赖土地财政，导致城镇化出现了某种“异化”，城镇化在相当程度上变成了房地产化，不仅推高了城镇经济的基础成本，还伤害了居民消费能力，影响了城市经济的发展潜力。相对于税收等收入的有限增长，卖地收入多年来的持续高速增长直接导致了地方收入结构出现畸形。如果以土地出让金与地方一般公共预算收入的比例来衡量地方的土地财政依赖度，在一定程度上可以判断城市经济的健康程度。

二、土地财政和地方经济的强相关关系

根据2020年的相应指标，对国内一些城市进行分析，可以看到地方经济与土地财政的相关性。比较各个城市的土地出让金统计数据可以发现，经济越发达的城市，地方财政越不依赖土地。以深圳为例，2020年深圳的卖地收入为1054亿元，位列全国第13位，其土地出让金占财政收入比例只有27%。从土地财政依赖度来看，在全国主要城市中，深圳的城市经济健康程度名列前茅。一个重要原因在于，深圳城市经济发展依赖的是本地强大的产业，地方财源充足。不过，需要警惕的是，随着城市成本抬升，不少产业正在从深圳外迁，如果发展下去，则有可能出现产业空心化。

从杭州来看，前几年杭州的土地出让金排在全国第一。2017年杭州土地出让金首次超过2000亿元，2018年达2501亿元，在全国各城市中领跑。2019年，杭州土地出让金高达2836亿元，再度成为“卖地之王”。有统计发现，从2015年以来，近五年内杭州土地出让金收入约为10 019亿元，杭州的土地财政依赖度曾连续几年高居各城市之首。土地财政曾经给杭州带来了正面作用，利用土地出让金，城市得以提升软硬件水平。当土地出让金大量用于城市建设时，其对于城市发展的作用是良性的。需要强调的是，在杭州以及浙江省的经济中，有较强的产业基础，民营经济比较发达，对城市经济提供了支撑。“产业+城市化”双轮驱动，是杭州得以成为“新一线城市”的原因之一。不过，随着城市成本不断抬高，杭州的“大城市病”也开始出现并显性化。值得注意的是，一些近两年逃离北上、迁至杭州的年轻中产家庭，开始在杭州感受到生活不易，高房价、学区房、交通等烦恼开始让他们有“梦碎”的感觉，这是杭州今后发展值得警惕的信号。

地处东北的长春市提供了另外一种案例。长春市的经济以及财政能力并不算好。长春市2019年度一般公共预算收入为420亿元，比2018年度减少了58.01亿元，占当年吉林省一般公共预算收入的37.61%，排名居全国地级及以上城市第42位、全国省会城市第17位、全国副省级城市倒数第二名。2020年，长春全市（含公主岭）一般公共预算地方级收入440.4亿元、增长1.5%。不过，虽然经济与地方财政的体量不大，但长春的土地财政依赖度排名在全国靠前。有市场统计发现，2020年，长春市一般公共预算收入为440亿元，但土地出让收入高达683亿元，这使得长春成为全国土地财政依赖度最高的省会城市。

三、财政优化与长期可持续税源的实现路径

从全国范围看，国内外宏观经济不景气的大环境下，在经济转型升级缓慢、找不到新的经济增长点和财税源泉的大前提下，不断增加的财政支出压力和地方财务风险，确实使得不少地方政府难以摆脱土地财政。明知道再依靠房地产搞城市化无异于饮鸩止渴，但在短时间内这种诱惑显然无法抗拒，难以从根本上得到扭转。可以预料的是，在经济下行压力较大、城市化进程面临转型、政府债务高企的现实之下，地方经济面临的巨大压力将会持续较长的时间，这会在城市经济上有比较普遍的体现，国内多个城市经济出现一定的健康问题，将毫不奇怪。

如何缓解国内城市在经济和财政上不同程度的“病态”或“亚健康”？这是一个有待研究的大问题。简单来说，在思路上大致有几个方面：一是抑制对土地财政的依赖，不再推高城市的土地成本及房地产成本。要做到这一点，需要地方政府要保持“隐忍”。二是要培育实体经济、发展产业；改善公共服务，放开市场准入，鼓励企业大力发展；发展消费。通过一系列发展实体经济的措施，逐步培育和强化税基。不过，这种方式需要较长的时间，对解决短期的问题效果不明显。三是走资产经营的路子，利用国内金融市场、各类资产市场，通过政府平台公司进行股权投资、资产交易，为地方经济和财政拓展新的渠道。

四、结语

土地出让金为各地城市带来丰厚收入，缓解了地方财力不足的问题，为城市基础设施投入及系列民生工程改善作出了一定贡献。但中国经济要想成功转型升级，就必须使地方政府走出土地财政的阴影，各城市必须摆脱土地财政的惯性和束缚，一方面大力发展实体经济和产业，另一方面要利用好金融市场，做好资产经营和交易，才有可能找到地方经济与财政可持续发展的新路子。

我国现在能够寻求的政策道路，只能是资本与财政的联动，同时规避财政与央行的联动，如果让地方政府负债运作，债务越堆越高，将把金融体系拖下水，会再度让央行成为财政钱袋子，重蹈覆辙。要实现资本与财政联动的目的，就要用好、用活、管好、管活中国的资本市场，绝不能让我国资本市场塌架子。我国今后一个时期的经济建设问题，关键点就是两个逻辑紧密相连的重点，一个是资本市场，一个是房地产市场。在这两大市场中，资本市场是建好、管好，保持健康有序的大规模上涨问题；房地产市场则是转型问题，解决好做什么、不做什么的问题，要从房地产转向房地产业，要通过城市更新，搞好城市的品质建设、环境建设，要让资本市场有底气，向提升土地资产价值的方向走，而不能一刀切，让房地产市场彻底停滞。事实上，现在我国离开土地资产和城市资产的价值，资本市场也是撑不住的，各地财政也不会从资本市场的上涨中真正得益多少。所以，从大的发展逻辑上看，现阶段，我国的两大市场的建设是紧密相关的，不宜自行其是，地方政府的财政，都要处理好与之嫁接和联动的工作。

此外，地方政府的财政以及国企与资本形成嫁接发展，产生联动关系，还有助于财政的透明度，有助于国有企业的改革和转型，多个目标可以同步实现，实际意义远比想象的更为重大。由此可见，搞好我国的资本市场不但关系市场繁荣，而且关系到国家的繁荣，要实现这一点，就必须解决好市场监管和建设“两手抓”的问题，不能只监管，不建设。资本市场正在日益成为中国经济的龙头，要看到这一点，并且要设法在政策上踩油门，保驾护航，让资本市场能够真正扬帆远航。

需要关注的是，转移支付是中央政府的一大负担，也是地方政府的一大压力源，沿海与内地都一样，只是原因不同。如果资本市场搞好了，通过资本的正常投资、收购和流动，不但可以扩张发达地区政府的财源，而且随着投资等于间接实现了转移支付，代行了转移支付的部分功能，支持了内地政府的建设和发展。所以，政府财政与资本市场的关系，不仅仅是政府财源收入高一点的问题，还关系到利用资本的力量，实现全局发展的大目标。

我国经济发展前景面临不小的挑战，财政压力在今后将不断恶化。在此背景下，我国需要搞好两个逻辑上紧密相连的重点市场，一是资本市场，二是房地产市场。资本市场要建好、管好，保持健康有序的持续上涨；房地产市场则要向提升城市品质转型，搞好城市的品质建设、环境建设。资本市场能否扬帆远航，事关国家经济繁荣。