高校全面预算绩效管理体系研究

张颖萍，李佳骏

（哈尔滨工业大学，哈尔滨150001）

一、引言

2018 年9 月1 日党中央、国务院提出《全面实施预算绩效管理的意见》，意见指出为深化财税体制改革、优化财政资源配置、提高公共服务质量全面推行预算绩效管理，争取在3 至5 年建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。2019 年是实施政府会计制度的开局之年，双基础、双分录、双报告的制度要求为全面预算施行奠定了基础。在2020 年疫情形势严峻的情况下财政部又印发了《关于做好2019 年度中央部门项目支出绩效评价工作的通知》《关于做好2020 年重点绩效评价工作的通知》等通知，要求在2020 年底基本建成财政资金拓展到全部资金、项目支出覆盖到基本支出、一年预算拓展到中长期预算的全面预算绩效管理制度体系。可见国家、社会对高校资金使用效益的关注度和重视程度，如何建立多角度、多层次、全方位的全面预算绩效评价体系是当前高校内涵式发展的迫切需要改进的方向。

二、构建高校全面预算绩效管理必要性

（一）高校使命的要求

近年来高校发展理念已经由追求高速度、大规模发展转变为追求高质量、内涵式发展，建设“双一流”高校已经成为大部分高校的发展战略，高校的使命也从单一的“人才培养”发展成为“人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和创新、国际交流与合作”的多元化发展。随着经济体制变革，教育体制也发生翻天覆地的变化，国家对高等教育的投入侧重也大大提高，在大力培养高精尖人才的基础上，对高校研究性产出、文化传承与创新、国际交流等方面投入大量资金，由此高校追求的目标也由单一的教书育人，深入到追求经济效益、社会公共效益、文化效益等目标上来，在高等教育内涵式发展的道路上不止在拉伸长度更重要的是在拓展宽度，从花钱必问效的角度，高校拓展的使命追求都是国家资金投入的重点方向，必然需要对这些资金进行预算绩效管理。

（二）优化资源配置的要求

每个高校发展的阶段不同，合理分配和使用社会资源，精细化、优化资源配置和组合可以更好地发挥国家给予的资金支持、政策倾斜，提高教学、科研、社会服务上的收入产出比，提高高校办学质量，提高国际核心竞争力，用有限的资源发挥更大效益，这必然需要全面预算绩效管理，去避免低效无效、闲置沉淀等浪费资金和资源的情况，提升财政资金的使用效益，完善预算绩效管理制度。

（三）深化经济体制改革的要求

我国目前经济发展正处在从追求高速度发展模式向内涵式发展模式转变，经济体制正处在转换发展方式、调整经济结构、转变增长动力的攻坚期，高等院校追求“双一流”建设发展战略需要与国家经济发展战略相统一，解决财政资金管理中存在的问题，发挥好财政职能，建立符合当今时代发展的财政管理制度，迫切需要约束有力、标准科学、规范透明的全面预算绩效管理制度，以推行全面预算绩效管理为突破口，提高财政资金聚力增效的效果，增强我国政府的公信力和执行力。

三、高校全面预算绩效管理体系存在问题

（一）全面预算绩效管理理念欠缺

目前高校全面预算绩效管理理念尚未牢固树立，绝大部分高校的预算绩效管理还停留在重视支出轻视效益、重视投入轻视管理的发展阶段，主要有以下表现：一是认为预算申报管理都是计财处的工作，与其他部门无关，没有合理规划项目效益目标，没有对全面预算绩效管理有深入的理解和认识。二是各预算申请部门没有中长期预算绩效目标，认为预算申报就是尽可能多的争取财政资金，仓促准备申报没有合理的实际调研论证，预算编制缺乏充分的合理性和科学性，预算下达后按照既定时间节点去完成，忽视预算在执行过程中的管控和约束，短视情况频发，极大地降低预算资金的使用效益。

（二）全面预算绩效管理机制不健全

绝大部分高校目前没有健全全面预算绩效管理机制，预算管理仍停留在一年期预算编制阶段，没有施行全部资金中长期预算绩效管理，只关注预算支出执行率，没有全面的考核财政资金使用效益，还停留在收付实现制为基础的预算会计阶段。主要体现在以下方面：一是没有建立专门的预算绩效管理机构，配置专业专职的预算绩效管理人员，缺乏高效统一的领导。二是缺乏预算绩效监管制度，没有有效的管控预算执行，监控不到位，没有有效的利用、分析预算绩效评价结果。三是预算编制与高校中长期规划脱节，没有采用零基预算管理方法，仍然是按照“基数+增量”的老办法编制收支预算，申报数据与实际需求差异很大。四是预算绩效评价指标的财务指标和非财务指标没有相互结合，定性数据衡量不科学，定性指标过多，预算绩效评价未从事前、事中、事后全过程的角度管控。

（三）绩效评价结果缺少再应用

高校预算绩效评价以结果导向性为出发点，要求其评价结果可以反馈再应用到下一年度预算绩效管理工作，目前大部分高校已经建立预算绩效评价结果考核机制，但很多高校没有对其相关部门和相关责任人进行奖惩，主要表现在一方面未对相关负责人问责和对其绩效挂钩处理，另一方面预算评价结果与下一年度预算安排关系不紧密，项目资金使用效益与项目申请无直接关联，预算管理与评价结果契合度不高，预算评价结果对预算激励约束力不强。

（四）全面预算管理信息系统有待完善

随着高等教育事业迅猛发展，高校资金体量大增，资金来源渠道日益多元化，收支的不确定性因素日益增多，对高校收支预算的编制带来不小冲击。有些高校目前并未采用预算编制软件，内部数据不能实现实时传输，适度共享，无法实现提取、整合、编报一体化，然而预算编制的工作时间紧任务重，目前高校仍然采用Excel 统一数据汇总，用邮件或纸质方式层层送达，财务人员需要投入大量时间和精力加班加点去完成预算申报工作，传统模式编制出来的预算时效性低、准确性也大打折扣，预算报表编制完成后还会发生预算数据一改再改的情况，大大影响了预算编制的质量和效率，低质低效的预算编制方法必然会影响高校教育科研事业的长远发展。

四、全面预算绩效管理体系优化对策

（一）构建独立全面预算管理组织机构

高校应转变旧观念高度重视全面预算绩效管理的推行，建立校领导、党委书记参与的全面预算绩效管理委员会，各部门密切配合，全员参与，齐抓共管，加大对全面预算绩效管理的宣传力度，充分调动高校各责任主体积极性，明确预算绩效管理的责任主体，从全部环节、全部责任主体纠正认识偏差，建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理环境。具体建议推行：一是单独成立预算绩效管理组织机构，其管理办公室不能挂靠计财处，全面预算绩效管理是多元的、复杂的管理评价体系，其评价内容包含大量的非财务指标，吸取财务部门推行内部控制建设的教训，不能机械地推行全面预算绩效管理。二是与各部门签订预算绩效管理责任书，各部门、各项目负责人应该是预算绩效管理第一责任人，这些部门主要包括教务、人事、科研、学工、财务、学科办等部门，厘清各部门之间权责关系，谁支出谁负责，花钱必问效，把重视绩效结果、重视管理过程落到纸面上，保证预算绩效管理与高校中长期战略规划相一致，从根本观念上解决预算绩效管理的问题。

（二）结合BSC/KPI 管理方法健全评价机制

根据高校五大使命要求，结合学校个性化特点和发展阶段，通过引用平衡记分卡（BSC）和关键绩效指标（KPI），系统整合高校财务指标和非财务指标，定性指标和定量指标，经济指标和效益指标，从多层面多角度遴选出具有代表性的KPI 数值，从无量纲化转化为可统一评价可量化的具体绩效指标上，将高校中长期战略目标，转化为科学化、标准化、精细化条理清晰的评价框架体系。将五大使命具体分解为财务维度、客户维度、学习成长维度、内部流程维度，然后根据四个层面遴选关键绩效指标，对其赋予权重，最终形成具有全面性、可行性高度统一绩效指标评价体系。

（三）将预算绩效考核和奖惩挂钩

高校应该将预算绩效考核纳入高校干部政绩考核体系，作为干部选拔任用、考核升迁的重要衡量参考指标，建立考核结果通报制度，对于取得成效明显的负责人给予表彰奖励，项目资金给予倾斜，对于执行进度差、评价结果不佳的相关负责人给予扣除绩效奖励、追责问责，对其约谈限时责令整改，整改不利的将经费额度扣减，还应该根据预算绩效评价结果与下一预算期间预算安排相挂钩，根据执行情况给予政策倾斜，收回低效、无效、沉淀资金，预算评价结果与人事任用选拔相挂钩，将全面预算绩效评价结果作为预算分配、部门绩效分配的重要参考依据。确保做到“无效必问责”，保证充分、高效利用财政预算资金，发挥其最大效用。

（四）建立规范化、信息化全面预算管理平台

建议采用专门的“大数据”信息化预算管理平台，从预算的申报、论证、审核、入库、执行、评价进行全过程管理监控，建立中长期的滚动项目预算数据库，不能再采用传统的手工Excel 申报流程，从事前上报、事中执行、事后反馈全过程对预算绩效链条式闭环管理。信息化预算管理平台可以将非结构性数据整合到参考信息中，有利于准确、全面的做出审批决策；在信息化管理平台中设定执行指标和风险防控指标，一旦发生问题可以及时做出预警提示，防范风险发生；在预算信息化管理平台中预算分析模型、分析维度更加多元化，分析结果更加准确高效便捷，有利于决策层更加科学、高效的做出战略决策；对于薄弱的预算评价环节，信息化预算管理平台依托“大数据”技术综合的衡量预算的编制、执行和控制，高效、准确的结果也能充分调动各责任主体的主动性、积极性。

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是高校建设“双一流”战略中重要的改革发展方向，高校应该以此为契机，大力推行全面预算绩效管理，牢固树立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效的理念，合理高效的运用财政资金，发挥其最大的效益，优化高校资源配置效益，规避高校财务风险，将财政资金在人才培养、科学研究、社会服务上发挥重要作用，将高校中长期发展目标与国家发展战略相结合，完善“双一流”高校建设体系。