政策工具视角下我国青少年体育政策文本分析

徐艳梅

政策工具视角下我国青少年体育政策文本分析

徐艳梅

（上海市嘉定区卢湾一中心实验小学，上海 200000）

为探寻青少年体育发展策略，文章采用内容分析法、文献资料法对59份青少年体育政策文本进行定量和定性研究。研究认为，青少年体育政策工具应用的特点表现为：（1）政策工具应用呈现多样化发展趋势；（2）政策工具应用有一定的偏向性。研究结论为：（1）各政策工具应用存在一定程度的过溢与缺失；（2）各治理主体政策工具运用存在不合理性。合理化的建议有：（1）完善青少年体育政策工具，协调各政策工具的应用比例；（2）探讨多元化发展策略，构建青少年体育多元治理模式。

青少年；政策工具；内容分析；多元治理

青少年的健康全面发展直接影响着国家的竞争力。自改革开放以来,国家结合不同时期青少年体育面临的挑战，颁布了一系列的体育条例，取得了一些成效，如我国青少年体质健康指标全面下降的局势得到控制，但是体育目标未能充分实现，如：（1）青少年体育参与度较低、体育活动水平明显不足；（2）体质与健康方面的部分指标水平持续下滑，青少年超重和肥胖问题严重[1]。这表明有诸多因素导致青少年体育政策的实施效果不理想。

想要实现预期的青少年体育政策目标，首先依赖于相关部门的有效政策执行。政策执行无效，无法实现政策目标。而选择和运用合理的政策工具是青少年体育政策执行力的核心，是完成政策目标的手段和途径。一旦政策工具存在不合理性，政策执行存在困难，政策目标无法实现。因此青少年体育政策目标的实现必须要有合理的政策工具作为媒介与手段，它是政策成败的关键因素。因此对青少年体育政策工具进行研究，分析目前青少年政策工具存在的问题，从另一角度揭示青少年政策过程的本质。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

中央颁布的政策文件具有方向性、指导性和一定的强制性，因此本文通过北大法律信息网、国家政府网、国家体育总局官网、教育部官网等途径收集中国中央、国务院、、教育部、体育总局等主要部委从1978年至2018年6月颁布的青少年有关的体育政策，初步统计共有272个，但是通过对政策文本的解读发现，并不是所有的政策文本都充分体现了青少年体育政策工具的应用，因此剔除此类政策文本213个，因此本文的研究对象是59份青少年体育政策文本。

1.2 研究方法

1.2.1文献资料法

通过图书馆、中国知网、中国硕博士论文数据库、万方数据库、国家政府网及国家体育总局官网、北大法律信息网、各教育年鉴等途径搜集关于青少年体育政策的研究成果和政策文本，明确本文的研究重点和方向。

1.2.2内容分析法

采用内容分析法，对相关文本内容进行客观、全面和定量描述。梳理1978年至2018年6月国家层面颁布的青少年体育政策为分析文本，根据研究问题确定分析单元，从基本政策工具维度和青少年体育治理主体维度构建分析框架，然后对分析单元内容进行编码，并将其归类于已定义的分析单元类目中取得量化数据，最后对相关结果进行阐述。

2 结果与分析

2.1 我国青少年体育政策文本构建政策分析框架

2.1.1 X维度：基本政策工具维度

为了构建合理的青少年体育政策分析框架，在众多的政策工具分类中，本文更加倾向于借鉴Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具理论：（1）Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具理论非常简单，便于实际操作；（2）其次，相较于其它类型的政策工具，它的主要观点强制性特征不显著，政府不是处于操纵者与支配者的地位[2]；（3）目前此政策工具理论已广泛应用于体育政策相关文本，具有较高的可靠性。因此，本文以Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具分类理论为理论依据，并借鉴其他学者的研究成果（湛冰、王凯珍2017[3]），将政策工具分为三种类型：供给型、环境型和需求型。它们对青少年体育发展具有不同的作用。

青少年体育的发展起一定的推动作用，推动青少年体育向纵深化、精细化方向发展，为青少年体育发展提供一定的保障，主要包括体育资金投入、体育人才培养、体育场地（馆）设施投入、体育科技支持、体育信息支持五个方面。

环境型政策工具主要指外部因素影响，隐性持续的作用，政府通过改善青少年体育发展环境，为青少年体育提供发展的空间，提升青少年体育在国民经济和社会发展中的战略，主要包括体育目标规划、体育外部主体激励、法规管理、策略性措施。

需求型政策工具指关注青少年自身的发展，对青少年体育事业进行扶持，减少青少年体育发展的障碍，促进青少年体育市场化，降低外部因素对青少年体育的干扰和影响，拉动青少年体育健康、和谐的发展，形成一条具有中国特色的青少年体育发展道路，主要包括税收优惠、政府采购、个人需求层面、体育服务外包、体育交流与合作五个方面。

2.1.2 Y维度：青少年体育治理主体维度

仅从政策工具对青少年体育政策文本进行归类，不能完全反映青少年体育政策的所有特点。青少年体育政策有效执行是青少年健康成长的有力保障，然而青少年体育治理主体是青少年体育政策的有力执行者，它的存在对青少年体育政策执行效果有重要影响。因此青少年体育治理主体也是青少年体育政策制定者需要考虑的问题。本文以Roy Rothwell和Walter zegveld的政策工具分类理论为基础，结合目前青少年体育发展格局，即青少年治理主体呈现多元化，政府不是唯一的治理主体，公共机构、民间组织、市场等社会力量都可以参与青少年体育的管理，充分发挥非政府组织的巨大作用，青少年体育工作需要多方的密切合作、共同管理，综合考虑构建Y维度--青少年体育治理主体维度，包括学校、政府、社区、家庭和市场五大主体。

2.2 定义分析单元与类目

分析单元是内容分析法中实际需要统计的最小单位，一般为独立的文字、词汇、句子、段落、篇章等。本研究对已选出的59份政策文本根据政策内容抽取出政策工具，因为有的政策文本有多个子条款，因此具体编码形式为：政策文本编号——一级条款编号——二级条款编号，只有一级条款，编码形式则为政策文本编号——一级条款编号即可。有些政策文本可能存在多个政策工具，则按照抽取的政策内容先后分别赋予“1、2、3……”标号加以区分。

本文对已选取的59份青少年体育政策文本内容按照“政策文本编号——具体条款编号”进行编码，形成基于政策工具的青少年体育政策文本内容分析单元编码表。

2.3 频数统计与量化分析

2.3.1 基本政策工具维度分析

2.3.1.1供给型政策工具应用适中，内部要素比例较为均衡

对14个政策工具的编码内容进行详细解读发现，在供给型政策工具中，体育人才培养最多，其次是体育场地设施投入、体育信息支持、体育资金投入，分别为46%、18%、15%、13%。由此可见，国家非常重视培养青少年体育后备人才以及体育老师、体育教练和体育社会指导员等人才，为青少年体育的发展提供了一定的支持和保障，符合中国体育改革发展的实际需要。

总体上，青少年体育宣传方式越来越多，以“互联网+”的宣传模式越来约明显；在政策文本中宣传对象提到了青少年、家长、学校和全社会，由于受我国应试教育体制的影响，一些家长的教育观没有得到根本性的扭转，还需加强对家长的宣传力度。同时政策文本中多次提到了“全社会”一词，全社会一词表明了政府对青少年体育的重视程度并非一般，但是它指代不明确，导致在政策执行方面大打折扣，而通过向社区、体育工作人员、政府管理人员传播健康的体育观念，可以营造青少年体育发展的氛围，但是在政策文本中却没有明确关于这些群体的宣传内容和宣传手段。

2.3.1.2环境型政策工具应用过溢，主要依赖策略性措施政策工具

环境型政策工具中，体育目标规划政策工具为12%，体育外部主体激励工具占6%，体育法规管政策工具占19%，策略性措施政策工具占了半壁江山，占61.68%。这表明策略性措施政策工具占了半壁江山国家在政策工具运用上有一定的倾向性，主要依靠环境型政策工具。长期以来我国青少年体质健康状况不容乐观，其身体各项素质呈下降趋势，政府急于构建体育发展的外部环境来增加青少年体育活动参与的人数，制定了较多关于青少年体育的具体措施，体现了国家促进青少年体育发展的具体操作方法。这些措施在短期内取得了一定的成效：截至到2014年，我国青少年体育体质健康总体状况不断下降的局面有一定程度的改变。同时,在政策的指导下，社会、学校体育场地设施开放水平明显提高，场地类型包括青少年体育俱乐部、青少年户外营地、学校体育场地、社区体育场地等，它们为青少年体育锻炼提供了更多的场地和器材，减少青少年体育锻炼的阻碍。虽然颁布的青少年体育政策非常多，但是以“通知”“意见”类型政策文本为主，非常缺乏具有强制执行力的政策文本。

2.3.1.3需求型政策工具尚未重点关注，政府购买力度较弱

需求型政策工具比例约9.97%，青少年体育相关市场发展比较滞后，政府简政放权力度有待提高。

在需求型政策工具中，青少年体育的税收优惠政策为6%，政府体育采购为19%，个人需求层面为37%，体育交流与合作为38%，而体育服务外包政策工具为0%。这表明1978年改革开放以来，青少年体育政策贯彻“以人为本”的理念，关注青少年的切身利益。各地区、国家之间的联系越来越频繁，交流往来越来越密切。从时间上看，近几年出台了关于税收优惠政策的具体内容，但是总体数量较少，通过税收优惠政策工具这一杠杆吸引和激励社会组织对青少年体育的关注和参与的作用不明显。

在需求型政策工具中，体育服务外包政策工具缺失，这在一定程度上弱化了青少年体育政策的引领作用。在我国青少年体育发展过程中，体育外包政策工具运用缺失的原因：（1）政府简政放权需要一段时间的过渡，其力度不够；（2）目前专业化程度高、大规模的企业、民间机构等非政府组织非常少，还不能完全承担青少年体育外包工作。

2.3.2青少年体育治理主体维度分析

青少年体育治理是国家治理体系的重要组成部分，它的创新治理有利于国家实现治理能力的现代化。本文对青少年体育政策文本进行编码并进行频数统计，发现不同治理主体在青少年体育政策工具应用情况各不相同。因为有的体育法规管理政策工具、策略性措施政策工具、体育交流与合作政策工具等涉及多个治理主体，因此Y维度编码总数量为340个。

本文对青少年体育政策的分析单元进行编码可知，青少年体育的发展经历了由政府和学校承担所有的工作慢慢转化为政府、学校、市场、家庭和社区主体共同承担工作。市场、家庭和社区主体的参与和支持并非同步，这种变化经历了一个过程。

1992年党的十四大，政府重新定位与市场的关系，使市场在社会资源配置中逐渐发挥其基础性的作用，在国家政策的大力支持下市场主体的目光开始投向青少年群体。2013年，十八届三中全会在进行经济体制改革的同时，再次调整政府和市场的关系，使市场能够在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府的作用，再一次提高了市场主体的地位，政策工具运用的种类包括体育资金投入、体育场地（馆）设施的投入、体育人才培养等。

青少年体育政策文本中体现家庭主体政策工具的应用源于青少年身体素质水平不断下降，肥胖人数越来越多。2006年这一结果引起了党的高度重视，胡锦涛总书记于2007年作出重要批示：增强青少年体质、促进青少年健康成长需要政府的高度重视和全社会的关心和支持。“中央七号文件”从多个方面重视青少年体育健康工作，政府文件中才出现了有关家庭主体和青少年一起参与青少年身体锻炼的内容。从政策层面引导家长积极参与青少年体育活动、树立正确的体育观对青少年体育的发展有一定的促进作用。

然而社区主体参与青少年体育事务的基础是社区体育的发展。1984年《关于经济体制改革的决定》通过后，国家对城市经济体制进行了一系列的改革，社区体育得以迅速发展，但是当时社区体育并没有把目光投向青少年，青少年群体在社区体育领域处于被忽视的状态。2008年北京奥运会成功举办之后，群众的体育锻炼意识增强，社区体育活动增多，社区体育在社区建设的地位明显提高。在深化改革的时代背景下，近几年社区体育与学校体育相互合作的状况开始显现。

3 结论与建议

3.1 结论

3.1.1 X维度——基本政策工具的应用存在一定程度的过溢与缺失

在青少年体育政策中，供给型、环境型和需求型三大青少年体育政策工具应用存在一定程度的过溢与缺失。供给型政策工具应用适中，内部要素比较均衡。环境型政策工具应用过溢，其中策略性措施政策工具应用频率最高，而体育法规管理政策工具比例应用不足，它们的作用没有充分发挥。目前需求型政策工具所占比例小，尚未引起重点关注，处于弱势地位，体育服务外包政策工具处于缺失状态，税收优惠政策工具和政府体育采购政策工具的应用处于起步阶段，政府购买能力有待提高。

3.1.2 Y维度——青少年体育治理主体的政策工具运用存在不合理性

改革开放初，我国青少年体育的发展完成依赖于政府和学校主体，青少年体育发展不如人意。到了21世纪，教育理念发生了极大的转变，终身学习的教育观念成为全球的共识，教育改革引起了世界各国的重视，包括改革学校体育发展模式。受国外教育改革的影响，我国教育工作者也开始对学校体育进行改革，要求改变传统的学校体育发展模式，使社会各主体共同关注青少年身心健康发展。《青少年体育十三五规划》中对2020年青少年体育发展格局进行了高度概括，即以政府为主导、各部门配合协作、全社会共同关注和参与[4]。但是通过对政策文本进行编码发现，目前有政府、学校和市场共同承担培养青少年体育人才的重大任务，政府所占的份额最大，承担着过多的工作，其次是学校主体，而同等重要的市场主体相关的内容比较少，各治理主体政策工具应用缺乏合理性。学校主体的政策工具应用相对比较合理，应用的工具种类比较全面，但在和家庭、社区的交流与合作方面可以适当增多，为它们提供更多优质的资源和服务。政策文本中涉及家庭主体的内容非常少，包括策略性措施、体育交流与合作政策工具，比较重要的体育资金投入、体育人才培养政策工具都没有体现。社区主体出现在青少年体育政策文本的身影更少，仅有一次策略性措施、体育交流与合作政策工具，然而体育场地设施投入、体育信息支持等政策工具从未出现。市场主体的潜力巨大，但是政策引导它参与青少年体育活动的方面偏少，集中在体育人才培养方面，体育场地设施、资金投入、体育科技、信息支持等方面都可以有市场的身影。

总之，虽然目前有些政策文本曾提到学校、家庭、社区和市场主体要积极参与青少年体育活动，但是各主体间权责划分不明确，政府、学校、家庭、社区和市场之间的联动机制尚未形成。

3.2 建议

3.2.1完善青少年体育政策工具，协调各政策工具的应用比例

在青少年体育政策中，如果各类政策工具应用比例协调，能发挥其最大化的作用，那么其政策工具的整体效应将不断提高，能够为青少年体育的发展保驾护航。

在供给型政策工具中，体育资金投入、体育场地（馆）设施投入、体育人才培养、体育信息支持等政策工具应用比例较为协调，其中体育人才培养政策工具应用数量稍多。青少年竞技体育后备人才的竞技水平需不断提高，从实际情况考虑，在政策层面对此政策工具应用有所倾斜非常合理。但是目前体育科研资助的对象集中在高校和相关的科研单位，对企业关注度低，体育科技支持政策工具运用稍显不足，导致体育科技成果不能满足青少年体育实践的需要，如科学的运动出发和健身方案等。总体看，供给型政策工具应用比较合理。

在环境型政策工具应用中，各政策工具应用比例严重失衡，其协同力度较低。最明显的是过度采用策略性措施政策工具，反而不利于青少年体育的协调发展，适当降低策略性措施政策工具运用的频率，并且将其落实到具体的操作层面，有利于实现其政策目标。体育法规政策工具应用简单、直接，强制执行力度较强，而且能够明确划分各主体的权责，但是目前此政策工具应用缺乏，各主体间的协调配合力度较低，适当增加体育法规管理政策工具，可以增强青少年体育政策的法制化建设。

在需求型政策工具中，税收优惠政策工具和政府体育采购政策工具经历了从无到有的过程。这两种政策工具的应用可以引导非政府组织参与青少年体育事务，鼓励各社会、民间组织积极投身于青少年体育市场，有效缓解在青少年体育发展过程中的资金投入不足问题。但是目前这两种政策工具数量较低，反映了需求型政策工具的应用在一定程度上需要完善。

税收优惠政策工具本身具有一定的属性，它是政府补贴的一种形式，可行性高、操作性强，但是它的确立必须经过各种法律程序，决策周期非常长，税收优惠力度较难把控，而且增加税收遭遇的阻碍较大，此政策工具一旦应用取消比较困难，因此目前此政策工具的应用数量非常少，优惠辐射面比较狭窄。但是此政策工具可以激发青少年市场活力，因此可以适当扩大优惠范围，完善青少年体育的税收优惠政策体制。

目前青少年体育市场化程度非常低，其服务外包政策工具尚未应用，但是青少年体育工作内容非常多，包括其监测与体质监测任务、体育师资培训、体育教学监督与评价等，这些工作仅仅依靠政府主体完成非常困难，政府可以尝试应用青少年体育服务外包政策工具，将相关工作外包给企业或民间机构，这样不仅能促进企业和民间机构对青少年体育的重视，而且可以减轻政府在财政、人员等方面的压力，促进政府与非政府组织、民间机构等多种主体的互动与合作。加大政府体育购买力度，支持青少年体育发展，引导社会资本的参与，进一步完善青少年体育公共服务体系。

3.2.2探讨多元化发展策略，构建青少年体育多元治理模式

我国人口基数大，青少年人口总量非常大，2015年义务教育阶段学生1.4亿，高中阶段学生4037.69万，青少年体育事业任务艰难，青少年体育政策执行效果不理想，通过对政策文本进行编码后发现原因有：（1）各政策工具应用存在不合理性，其政策制定的前瞻性和科学性较差，政策的出台基本以“问题推动型”为主，导致青少年体育难以稳定有序的发展；（2）各主体权责划分明晰的政策较少，各部门协调配合力度差，青少年体育形成“只有齐抓，而无共管”的局面；（3）在我国应试教育背景下，学校、教师和家长的利益诉求更多的是青少年的文化课成绩和升学率，因此学校在体育政策执行过程中难免会大打折扣。

为了促进青少年体育协调发展，它从管理向治理现代化方式转变，需要多方主体的支持与参与，不仅需要政府和学校的力量，更需要家庭、社区和市场的广泛关注和积极参与，激发社会各个主体参与青少年体育活动的积极性和主动性，促进政府、学校、家庭、社区和市场的协同。

青少年体育发展需要政府、学校、家庭、社区和市场五大主体相互分工和合作，本文构建的青少年体育多元治理模式包括政府、学校、家庭、社区和市场五大主体。各大主体未来应该运用的政策工具包括实线线条和虚线线条两个部分。图中实线线条指向的政策工具表示各主体目前正在积极参与的部分；虚线线条指向的政策工具表示各主体还未涉及的部分或者关注度有待提高的部分。政府在青少年体育发展过程中起主导作用，图中红色线条表示政府主体政策工具的运用，包括体育资金投入、体育人才培养、体育场地（馆）设施投入、体育科技支持、体育目标规划、体育法规管理、策略性措施、税收优惠、政府体育采购、体育服务外包、体育交流与合作11种政策工具；学校是促进青少年身心健康发展的重要场所，图中黑色线条表示学校主体政策工具的运用，包括体育资金投入、体育人才培养、体育场地（馆）设施投入、体育信息支持、体育目标规划、体育外部主体激励、体育法规管理、策略性措施、个人需求层面、体育交流与合作十种政策工具；家庭是青少年接受教育的另一主体，图中蓝色线条表示家庭主体政策工具的运用，包括体育资金投入、体育外部主体激励、策略性措施、个人需求层面、体育交流与合作五种政策工具；社区可以为青少年体育提供良好的发展环境，图中绿色线条表示社区主体政策工具的运用，包括体育资金投入、体育场地（馆）设施投入、体育信息支持、策略性措施、体育交流与合作五种政策工具；市场是青少年体育参与的重要主体，图中黄色线条表示市场主体的政策工具运用，包括体育资金投入、体育人才培养、体育场地（馆）设施投入、体育科技支持、策略性措施、体育交流与合作六种政策工具。

总体上，政府、学校、家庭、社区和市场五大主体相互协作、相互制约、均衡发展。未来青少年体育发展趋势为：以法律为保障手段，充分发挥政府的主导作用，以市场体系为调控界面，以学校体育为主体，加大市场、家庭和社区等主体参与的力度，协调政府、学校、家庭、社区和市场主体的关系，建立各大主体间的协调互动模式，多层次、全方位地促进青少年身心健康全面发展。

[1]扶民,杨桦.中国青少年体育发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2017.

[2]王辉.政策工具视角下我国养老服务业政策研究[J]中国特色社会主义研究,2015(2):83-89.

[3]湛冰,王凯珍.政策工具视角下美国老年体育政策文本特征分析[J].体育科学,2017,37(2):28-36.

[4]国家体育总局.国家体育总局关于印发青少年体育十三五规划的通知[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/n10503/c750118/content.html.

Text Analysis of Youth Sports Policy in China Based on Government Policy Instrument

XU Yanmei

(Luwan NO.1 Central Experiment Primary School, Jiading District, Shanghai, 200000, China)

徐艳梅（1993—），硕士，研究方向：青少年体育。