困境儿童关爱保护服务供给的影响因素及优化策略*——基于四个地区的多案例分析

进入21世纪以来，我国公共财力持续增强，孤儿和弃婴总量呈现持续减少的态势，传统的补缺型儿童福利制度覆盖对象一再收缩，社会转型时期涌现的各类困境儿童问题亟须新的制度予以回应。随着困境儿童关爱保护服务供给范围的逐步扩大，其供给效率和资源投入等方面面临诸多挑战，服务质量和供给范围的城乡差异和地域差异有进一步扩大趋势。优化困境儿童关爱保护服务供给，是新时代构建高水平公共服务体系、推进高质量民生保障的重要议题。本文通过对北京、江苏、贵州和江西四省市部分地区困境儿童关爱保护服务供给的比较研究，尝试厘清影响公共服务供给各环节的关键因素，为建立完善的困境儿童保障体系、优化困境儿童关爱保护服务供给提出具有操作性的建议。

一、困境儿童关爱保护服务供给政策发展历程与现实挑战

近年来，我国儿童福利保障制度日趋成熟，困境儿童关爱保护服务在政策层面取得了重要进展，但困境儿童关爱保护服务供给仍面临诸多挑战。

1.困境儿童关爱保护服务成为公共服务的重要组成部分

2011年，国务院颁布的《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》提出扩大儿童福利范围，推动我国儿童福利制度由补缺型向适度普惠型转变。之后，《国家贫困地区儿童发展规划(2014—2020年)》(国办发〔2014〕67号)、《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》(国发〔2016〕13号)、《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发〔2016〕36号)、《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》(国发〔2018〕20号)、《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》(民发〔2019〕62号)等文件相继印发，将孤弃、贫困、残障、留守、事实无人抚养、家庭监护缺失或监护不当等导致严重后果的困境儿童纳入国家保障范围。面向困境儿童提供关爱保护服务，成为新时代公共服务的重要组成部分。2019年，民政部、教育部等十部委印发的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》(民发〔2019〕34号)细化了困境儿童关爱保护服务的内容，在“家庭尽责、政府主导、社会参与”的工作格局下，提出困境儿童关爱保护服务包括走访核查、热线运行、监护评估、精准帮扶、政策宣传、业务培训、家庭探访、督导检查等内容。该意见还提出需探索为农村留守儿童、困境儿童、散居孤儿、社会残疾儿童及遭受家庭创伤儿童开展临时照料、康复指导、特殊教育、精神关怀缺失、心理疏导等专业性服务，以促进各类困境儿童的身心健康发展。该意见提出困境儿童关爱保护服务在新的发展阶段需从“保基本”向“促发展”转变，也进一步明确了关爱保护服务的对象和内涵。

2.供给水平较低、资源投入不足等问题使困境儿童关爱保护服务供给面临挑战

第一，困境儿童关爱保护服务供给碎片化和低效率的问题始终未得到解决。①保障困境儿童各项权益的职能散落在政府的不同部门，区县层面的困境儿童保障工作联席会议机制功能发挥不足。②肩负困境儿童关爱保护服务“最后一公里”递送重任的儿童主任大部分是兼职工作，身份和职责定位模糊，基层往往还缺乏开展服务的必要场所，造成社区就近就便为困境儿童提供服务的供给能力不足。③2021年国务院未成年人保护工作领导小组成立后，虽然各地纷纷重构未成年人保护工作协调机制以回应多头管理问题，但新的未成年人保护委员会依然面临如何统筹多个部门共同提供服务的挑战，其有效性需要在新机制运行一段时间后进一步观察。

第二，儿童关爱保护服务供给的政社资源统筹协调不足、社会力量参与机制不顺等问题较为突出。④近十年来，慈善基金会、社会服务机构和志愿者组织逐渐成为满足儿童关爱保护需求的重要供给主体，但政社之间并未形成良好的互动机制。政府采购社会组织服务缺少儿童关爱保护专业性的界定，也缺乏相应的服务标准和督导规范。另外，有能力回应困境儿童特殊需求、提供精细化专业化服务的社会组织短缺，“术业无专攻”现实困境凸显。⑤

第三，我国儿童福利供给整体水平不高，结构不合理。目前公共财政针对儿童的现金转移支付项目仅有孤儿基本生活费⑥和为重病、重残、家庭贫困等儿童提供的生活补贴、护理补贴及教育救助津贴⑦。政府财政投入着重体现在对困境儿童的生活补贴上，而对困境儿童的发现、识别、个性化服务和保护投入严重不足⑧，对普通儿童及其家庭的服务投入较少⑨。有学者认为，中国社会救助体系存在横向不平等现象，不仅表现为目标定位的群组差异，也表现为不同地区境况大体类似的受益群体得不到大致相等水平的社会救助。⑩还有学者指出，困境儿童基本生活保障和福利服务存在明显的地域差异。

二、研究框架和案例简介

1.理论框架

困境儿童关爱保护服务是以政府为主体，协调公共资源投入，通过现金补贴、建设儿童福利机构、搭建儿童保护体系，为困境儿童提供临时照料、康复指导、特殊教育、精神关怀、心理疏导、家庭监护指导等服务，以满足其生存、发展、受保护等需求，促进其身心健康发展。因此，困境儿童关爱保护服务具有突出的公共服务属性。有学者认为，公共产品供给是一个决策、筹资、生产、监督激励四个环节循环的过程。在困境儿童关爱保护服务供给中，监督激励主要体现在上级政府对下级政府的专项资金使用督导、政府采购社会组织服务等工作中。为此，本文将困境儿童关爱保护服务供给过程分解为决策、筹资、生产三个环节，对每个环节可能显著影响服务供给的因素进行分析，进而提出相应的优化策略。

在决策环节上，政府既是公共服务的决策者，又处在制定政策和协调公共资源的权威地位，在服务供给过程中扮演多部门政策和资源的协调者以及社会和市场等其他供给主体的领导者等角色。面对困境儿童关爱保护需求的复杂多样及动态变化，政府特别是基层政府在决策服务、协调多方资源等方面存在较大压力。分析影响政府决策能力和部门协同效率的深层原因，对优化困境儿童关爱保护服务供给决策有积极意义。

在筹资环节上，作为我国适度普惠型儿童福利制度的一部分，困境儿童关爱保护服务的筹资责任主要由各级政府财政承担。2021年新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》明确规定把儿童保护工作经费纳入政府预算，这为公共财政承担筹资责任提供了法律依据。近年来，公共服务供给在地区和城乡之间差异显著。中央财政虽然通过一般性社会保障转移支付等手段去弥合地区差距，但中央政府与地方政府的社会保障事权与财力不匹配现象依然存在。另外，政府财政对运营成本的不合理估算降低了公共服务的供给质量和供给主体的积极性。因此，有必要思考如何调整优化财政资金转移支付的结构以抑制地域差异扩大，并重新估算关爱保护服务的生产和递送成本。

在生产环节上，政府和社会供给主体在“为谁生产”和“生产什么”两个关键性问题上达成共识十分重要。我国儿童福利制度从“标准的小众”转为“精准的大众”，带来了目标人群规模急速扩大，规模庞大的留守儿童、困境儿童及其家庭使得精准识别、精准施策的重要性凸显。因此，深入分析哪些因素对政府和社会供给主体就上述两个问题达成共识产生影响，可有效避免曾在农村公共文化服务供给中出现的“供给刚性”和“需求多样性”的矛盾。

2.案例简介和资料来源

基于笔者在北京、江苏、贵州和江西等地多次实地调研，根据“最相似案例”原则，本文选取北京市A区、南京市B区两个发达地区和贵州省C县、江西省D县两个欠发达地区进行多案例比较研究。

A区为北京城市发展新区，城镇化水平较高。从2016年起，A区政府在全区实行困境儿童“一户一档”，2019年加大资金投入力度，支持10余个社会组织开展困境儿童个案服务和社区儿童活动，目前服务拓展至社区普通儿童群体。B区是南京市老城区，有多个流动人口聚集社区。该区民政局和社会组织合作建立区级困境儿童保护中心，对全区困境儿童进行摸底评估并提供个案服务，部分困境儿童得到家庭教育、社区融合、兴趣辅导等服务。一些社会组织还在辖区流动人口集中区域开展项目，为非本地户籍贫困儿童和外来务工人员子女提供服务。

C县为2016年中国扶贫基金会“童伴妈妈”农村留守儿童关爱项目在贵州省的第一批项目县，是2017年“摘帽”的国家级贫困县。在基金会支持下，该县民政局招募当地妇女担任儿童社会工作者，建立了20多个“童伴之家”，完善了部分困境儿童档案，并对少量处境特别困难的儿童进行定期探视帮扶。D县是革命老区，2018年成为中国扶贫基金会“童伴妈妈”项目县，是2019年“摘帽”的国家级贫困县。当地各类外部帮扶资源较多，有多家国家级基金会、省慈善总会和东南沿海发达地区的公益慈善组织、爱心企业等在该县从事困境儿童帮扶工作。

在上述四个地区，困境儿童关爱保护服务提供者和生产者均有区、县级政府部门与社会组织的身影，服务内容比较接近，包括孤残儿童基本生活和医疗保障、困境儿童建档、针对部分困境儿童的临时照料和家庭探访、在社区(村)建立儿童服务空间(儿童之家)以及组织儿童社区活动等。四地相关工作开展均持续一年以上，投入资金大于100万元，具备一定的规模和持续性。基于2019年8月至12月调研组在上述四地对当地政府主责部门负责人、村居“两委”干部、社会组织负责人和一线工作者共30余人的访谈以及笔者以外聘专家身份对四地困境儿童关爱保护督导工作的深入参与，本文对影响困境儿童关爱保护服务供给的相关因素进行探讨。

三、困境儿童关爱保护服务供给的影响因素

1.政府决策能力和部门协同水平显著影响服务供给模式

第一，地方政府对于政策的解读能力和决策中所获的专业支持水平，显著影响了其对该地困境儿童关爱保护服务供给模式的选择。近五年来，困境儿童福利保障工作体系变化较大，原本不太熟悉儿童工作的民政部门成为政府的主责机构，大量缺乏儿童服务经验的村居“两委”干部担任儿童主任。无论是地方政府主责部门领导，还是基层一线工作人员，他们均面临着专业性严重不足的困境。A区主责部门具有较强的领导力，加之当地丰富的资源，使该区迅速建立起较为完整的服务供给体系。近年来，该区民政局推进“儿童主任+专业社工”模式，通过中央和市级福彩专项资金采购服务，使多家儿童社工组织协助儿童主任开展全区困境儿童的个案服务和运营儿童之家，同时聘请第三方组织进行全程督导。B区联合省内执行过民政部困境儿童试点项目的3家社工组织为困境儿童提供服务，其中有一家社会组织同时负责江苏省困境儿童保护标准化指导工具的开发，B区由此成为江苏省困境儿童保障工作试点区，获得了省、市和区密集的资源投入，该区困境儿童关爱保护工作被打造成省内“标杆”。

第二，供给决策中政府角色随着对政策理解的深入呈现动态变化。2016年，贵州省与中国扶贫基金会合作开展“童伴妈妈”项目，C县民政局获悉此消息后主动争取并成为第一批试点。该项目与国家困境儿童保障的宏观政策高度契合，且重点支持基层干部和一线社工的专业能力培养。到2019年项目结束时，C县干部对困境儿童工作有了更深入的理解。2020年该县民政局在前期项目基础上争取到省内专项经费，并结合本地实际，以“少花钱、多办事”的思路扩展工作范围。从初期被动跟随基金会开展工作到后来主动联合多方资源，C县地方政府实现了从协作到引领、从幕后到台前的角色转变。

第三，多个主体的协同水平显著影响服务供给决策的有效性。从20世纪80年代开始，D县政府多个部门就有与多家基金会合作救助农村贫困、失学儿童的经历。至2019年，该县同时进行着由县民政局、县希望工程实施办公室、县关工委、县教委、县慈善会等多家单位发起的几十个不同规模、不同主题的困境儿童关爱项目，还有很多外省爱心企业和社会组织自行前来开展的临时性活动，帮扶内容五花八门。可见，D县并不缺乏资源和资金。但是，D县困境儿童保障联席机制协调失灵，帮扶项目各自为政，资方诉求多有差异，导致当地始终未形成体系化、高水平的困境儿童关爱保护服务供给模式。

2.资金配置结构不均衡和投入重点差异化导致服务供给的地域差别进一步扩大

研究发现，社会保障转移支付的结构失衡是拉大地区间困境儿童关爱保护服务数量和品质双重差距的重要原因。2019年，A区获得中央和市级社会保障一般性转移支付资金900余万元，专门用于区内困境儿童关爱保护服务、社区宣传倡导活动、儿童之家建设运营以及基层儿童福利保障队伍建设。这笔专项资金支付范围包括社会组织人力成本、儿童个案服务和紧急安置以及儿童主任和社工等业务培训。B区没有获得如A区那样规模的专项经费，但该区民政局通过整合内部资源将困境儿童福利保护作为2018—2019年全区培育和支持社会组织发展的重点方向，筹集近100万元用于资助社会组织对困境儿童群体的服务。在C、D两县，孤儿基本生活费、儿童福利机构建设及“明天计划”等兜底性保障占用了相关财政预算的绝大部分，几乎没有支持个案服务、儿童之家建设和家庭监护支持等服务的财政资金。而兜底保障资金支出在A区投入困境儿童保障和服务的年度总开支中占比不到20%，在B区也只占50%左右，两区都有比较充足的资金投入各类专业服务。A、B两个发达地区困境儿童人数远少于C、D两县，却获得了更多的中央和省(市)转移支付资金，显然城乡和地域间困境儿童关爱保护服务供给差距呈现扩大趋势。

在困境儿童保障资金投入顺序方面，资金优先投入到硬件建设和兜底性服务上，忽视供给成本和发展性服务的特点依旧凸显。2019年，民政部预算儿童福利和困境儿童救助保护的彩票公益金为8.78亿元，其中用于福利机构建设、孤残儿童手术康复等占九成以上，用于儿童福利服务基层队伍建设以及困境儿童关爱保护服务的预算不到一成。在经济欠发达地区，地方政府会把孤儿津贴、孤残儿童康复手术等兜底性服务供给放在重要地位，把短期内难以见效、需多部门协作的信息档案建设、困境儿童个案服务等放在次要地位，且各级财政预算很少将生产和递送公共服务的人力成本纳入其中。另外，困境儿童的需求表达和公共参与渠道极少，这部分经费在地方经费分配中更难获得资金的优先投入。

3.“为谁生产”和“生产什么”体现了决策和资源分配重点的区别

《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》摒弃了以往界定困境儿童时所使用的列举法，而以儿童自身或家庭某些特征对其产生后果作为分类依据，为今后儿童可能出现的新型困境提供解释空间。但在政策落实中，地方政府仍沿用列举法来阐释工作对象，这种做法虽然保证了基层实践与上级政策的一致性，但也呈现出地方政府在困境儿童关爱保护服务供给决策和资源分配重点上的区别。

第一，“为谁生产”和“生产什么”折射出当地构建儿童福利制度的底层逻辑。在上述四个地区，由民政部门供养或发放补贴的“民政对象”儿童所获服务内容相似，而是否将更多类型的困境儿童纳入服务范围以及为这个数量更大的群体提供何种服务，显示出四个地区服务供给的显著区别。A区在册困境儿童为1043名，包括220名“民政对象”和823名生活在低收入家庭、父母残障家庭、隔代抚养能力不足家庭的困境儿童。B区在册困境儿童为432名，三分之二以上的为“民政对象”，其余包括重病重残、遭受侵害等类型的困境儿童。A和B区向所有在册困境儿童提供定期探访、心理支持、社区活动等服务，基本上实现了适度普惠型儿童福利体系的政策目标。A区因资金充足和资源丰富，不但扩展了困境儿童的范围，还通过儿童之家活动将服务传递到社区全体儿童。C县在册困境儿童为189名，全部是“民政对象”，另有5200多名6—16岁的农村留守儿童和其他困境儿童。D县在册“民政对象”不足百名，社会组织估计当地还有1万余名农村留守儿童和其他困境儿童。两县困境儿童关爱保护服务对象主要是“民政对象”，以现金津贴和临时慰问活动为主要服务内容，C、D两县的困境儿童福利和保障呈现出明显的“补缺型”特征。

第二，服务对象识别不准可能导致服务供不应求或供过于求。以C和D两县为代表的欠发达地区，在向适度普惠型儿童福利制度迈进中，政策扩容后的服务对象范围远超过基层政府的供给能力。为应对供给资源和供给能力不足问题，一些基层干部在执行政策时，可能有意缩小困境儿童认定范围，从而避免供不应求而引发的矛盾。还有一种情况是扩大服务范围后出现的供过于求。A区由政府出资在所有街道乡镇建立了儿童之家，并派两至三名社工提供日常服务。除承担兜底保障“民政对象”儿童和为困境儿童提供社工服务外，专业社工还面向社区全体儿童定期开展亲子关系、家庭教育、社区融合以及文体娱乐等免费活动。但前来参加的儿童数量明显少于预期，困境儿童参与意愿也不高。究其原因，为困境儿童提供的关爱保护服务带有浓厚的“保基本”底色，难以回应社区普通儿童在文体娱乐和社区支持等方面的发展性需求，从而一定程度上造成服务对象与服务内容之间的错位。

四、优化困境儿童关爱保护服务供给的策略

基于上述四地困境儿童关爱保护服务供给中政府角色、公共资金投入、服务对象及内容的比较研究以及对影响困境儿童关爱保护服务供给的多种因素的探讨，本文就优化困境儿童关爱保护服务供给策略提出以下建议。

1.提高政策精度，提升地方政府决策能力和政社协作效率

第一，“有温度的政策”更需要“有精度的措施”加以落实。要通过精细的政策解析和精准的工具指引，推动地方政府主动作为。如上海市2021年发布的全国首个《未成年人家庭监护能力评估指南》，为一线工作者准确掌握家庭监护困境儿童的判定标准和服务内容提供了技术依据，过去由于缺乏专业标准而难以推进家庭监护指导工作的难题因此迎刃而解。

第二，固化困境儿童关爱保护服务供给政社协作模式。在坚持党和政府对困境儿童关爱保护工作领导的基础上，充分赋权社会组织，进一步发挥社会组织在识别政策盲点、扩大供给范围、培养本地专业力量等方面的优势，通过“儿童主任+专业社工”模式提高基层儿童工作队伍的服务水平。以当前重构儿童保护协调机制为契机，细化社会组织为困境儿童提供服务的内容、方式，完善相应的资金支持和监管机制。政府和社会力量在彼此合作又相互补位的动态调适中，共同提升困境儿童关爱保护服务供给的公平与效率。

2.加快调整资金配置结构，重置资金投入重点

第一，必须加快优化困境儿童福利保障资金配置结构，以抑制困境儿童关爱保护服务地域差异进一步扩大的趋势。如前所述，困境儿童在福利保障和服务水平上的差距随着国家政策的推进显现出扩大趋势，经济欠发达地区用于纾困和发展的刚性资金需求更为突出，地方政府并不倾向于将本级财政优先投向社会保障领域的“软性”服务。因此，应充分利用上一级政府专项配套资金引导或强制地方政府改变优先投入领域，完善转移支付制度，在优化转移支付总体框架结构的基础上加大中央和省级专项资金的转移支付，合理制定中央与地方资金配套措施，提高地方财政投入困境儿童关爱保护服务的积极性和主动性。

第二，构建高水平的公共服务体系，注重对专业服务生产和供给成本的投入。落实国务院未成年人保护工作领导小组《关于加强未成年人保护工作的意见》，将未成年人保护工作经费纳入本级政府预算，要科学合理估算专业服务生产和递送的成本构成，同时兼顾政府财政和社会资源的协同合作，以进一步完善困境儿童关爱保护事业的资金保障机制。

3.立足地方实际，实现困境儿童需求和服务供给能力的动态均衡

第一，精准识别困境儿童，以预防性干预为目标设计服务内容。地方政府要加深对新时代适度普惠型儿童福利的理解，进一步细化困境儿童分类保障和服务标准。在兜底保障的前提下，困境儿童关爱保护服务须着眼于儿童的发展性需求，以防范化解风险的预防性服务为主，为“精准的大众”提供精细化服务。

第二，结合地方社会经济发展水平选择服务供给策略。提高人民群众的获得感、幸福感和安全感，并非简单地扩大某一类公共服务的生产和供给总量就能实现，必须准确把握服务目标的深层次需求。在经济和社会发展较好的地区，应充分鼓励地方政府持续探索创新儿童福利保障制度和服务供给措施，为我国新时代儿童福利保护体系建设提供经验。

注释

①刘玉兰：《城市基层福利治理与困境儿童福利供给偏差的地方实践——基于7个民政部试点地区的调查》，《社会工作与管理》2020年第3期。②唐斌尧、李海泓：《加快推进困境儿童救助保护快速响应机制建设》，《中国民政》2020年第19期。③黄君：《身份、能力与保障：儿童主任政策运行的困境和出路》，《社会工作》2020年第4期。④谢琼：《中国儿童福利服务的政社合作：实践、反思与重构》，《社会保障评论》2020年第2期。⑤徐丽敏、陶真：《社会组织参与困境儿童保护的内在机理与路径选择》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2020年第5期。⑥根据2006年民政部等14个部门联合印发的《关于加强孤儿救助工作的意见》、2010年《民政部 财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》、2019年民政部等12个部门联合印发的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》等政策，孤儿基本生活费制度的保障对象包括福利机构养育孤儿、社会散居孤儿和事实无人抚养儿童。⑦姚建平、刘明慧：《改革开放以来中国儿童福利制度模式研究》，《社会建设》2018年第6期。⑧薛在兴：《从适度普惠到精准保障——关于中国儿童福利和保护改革方向的思考》，《贵州社会科学》2020年第5期。⑨朱浩：《新中国70年儿童福利的理念、政策与发展趋向》，《中州学刊》2020年第2期。⑩白晨、顾昕：《中国社会安全网的横向不平等——以城镇最低生活保障为例》，《中国行政管理》2018年第1期。王梦怡、彭华民：《地域与户籍身份：城市困境儿童的福利排斥》，《河海大学学报》(哲学社会科学版)2019年第4期。苟凤丽：《公共产品供给主体结构与行为优化研究:理论分析框架及在我国的应用》，中共中央党校博士学位论文，2016年，第26页。柯卉兵：《中国社会保障支出水平与结构：1998年—2015年》，《地方财政研究》2017年第11期。董世华：《我国农村寄宿制中小学运行成本分担问题研究——基于公共产品理论的视角》，《教育发展研究》2011年第19期。顾严：《儿童福利：从“标准的小众”到“精准的大众”》，《中国民政》2018年第3期。李锋：《农村公共文化产品供给侧改革与效能提升》，《农村经济》2018年第9期。Jason Seawright, John Gerring. Case Selection Techniques in Case Study Research: A Menu of Qualitative and Quantitative Options.PoliticalResearchQuarterly, 2008, Vol.61, No.2, pp.294-308.资料来源于调研组2019年12月21日对C县民政局局长电话访谈的记录。《民政部2019年度彩票公益金使用情况公告》，民政部网站，http://www.mca.gov.cn/article/gk/cpgyjgl/mcabj/202007/20200700028529.shtml，2020年6月30日。例如北京市将保障范围确定为城乡低保家庭儿童、城乡低收入家庭儿童、孤儿弃婴、事实无人抚养儿童、流浪儿童、残疾儿童、重病儿童、受艾滋病影响儿童、打拐解救儿童、临时失去家庭依靠儿童和留守儿童等11个儿童群体。南京市提出困境儿童保障范围包括孤儿、父母监护缺失儿童、父母无力履行监护职责儿童、重残重病及流浪儿童、贫困家庭儿童以及其他需要帮助的儿童等6个分类共28个儿童群体。资料来源于调研组2019年11月24日对D县某村儿童主任访谈的记录。《上海发布全国首个未成年人家庭监护能力评估指南》，上海市人民政府网，https://www.shanghai.gov.cn/nw31406/20210602/dc6cf30cbf7041ac9fbfbe1a9ba65a8f.html，2021年6月2日。